据媒体报道，湖南省衡阳县15个乡镇部分承包大户和少数干部在退耕还林优厚补助面前，大肆弄虚作假，骗取国家的补助钱款，这一事件引起了社会广泛关注。遗憾的是，这一事件并非独独衡阳县发生。
　　在湖南省某县开始实行退耕还林的2002年，当时的说法是：退耕还林是为了改善生态，既可以造经济林（果树、药材），又可以造用材林（松、杉等），还可以种草（芦苇、龙须草等），还可以获得国家补助。于是，乡镇干部发动群众退耕还林的热情就非常高。比如该县一个处在高坡上的村，水田以梯田为主，耕作难度大、产量低，村里组织农民将300多亩梯田和旱地改种冬枣，林业站也派出技术人员实地规划指导，农民寄予的经济期望也很大。但是，百姓测算的面积与林业部门测算的面积之争在退耕还林第一年就浮出水面，并延续至今。
　　
　　“僵硬”的退耕还林限制性规定
　　
　　2003年，退耕还林的限制性规定相继出台，其中的一些规定使得不少村组退出了申请退耕的行列。首先是退耕要与荒山按1∶1配套。但湘南绝大多数农村，十多年的造林已经基本消灭了荒山，无法找到配套荒山。虽然,该县退耕还林领导小组办公室在《关于申报2003年度退耕还林任务的通知》中要求：“今年退耕与荒山严格按1∶1配套……既要落实2003年新分的退耕还林与荒山配套，又要落实2002年度未完成任务的荒山配套。” 但普遍情况是：有退耕地的没有荒山，有荒山的没有退耕地。
　　林业部门还规定，退耕地中的经济林，其比例不能超过20%，80%以上要造生态林。一些想着借助国家退耕还林政策种果树致富的农民，于是退耕热情消退。该县政府曾想让造纸原料龙须草和芦竹种植项目挤进退耕还林还草工程，但中央规定，南方的种草不列入退耕还林范围，于是作罢。
　　“小班”（经林业部门测量验收并在验收图上标示的一个区块）面积小于10亩不验收的规定进一步使农户打消了个人自主退耕还林的念头。南方丘陵地区，山多地少，住得分散，人均耕地不足1亩，旱地更是零散，有的一块0.01亩的旱地还分成两三户,分散承包之后的单户农民不可能有10亩以上并且连在一起的退耕地,甚至一个村民小组的退耕地连在一起达到10亩也非常难。笔者调查中发现，在农户旱地分配十分零散的情况下，如果缺乏有效的整合手段，不管是以5亩还是以10亩,单户农民的退耕地要达小班起量线标准都是很难的。
　　
　　大户承包退耕还林机制导致权钱交易
　　
　　2003年上半年，各乡镇普遍感到难于完成退耕还林计划，县里还几次召开退耕还林调度会，但收效不大。2003年9月，该县开始采用大户承包退耕还林机制，并动员干部参与承包退耕还林。一些机关干部到家乡承包山头，进行林、果、草配套开发；还有一些有权力背景的人，在全县范围内寻找退耕还林和荒山造林资源，全县进入了退耕还林圈地的高潮，退耕还林以始料不及的速度扩张。
　　大户承包虽然使农民的土地资源、闲散的劳动力资源、林业部门的权力资源、信息资源得到了有机整合，但也形成了权力垄断下的权钱交易。大户单独决策、资本营运的方式，使林业部门验收人员和林业部门主管人员索拿卡要的期望得到一定程度的满足。因为村组集体组织的退耕还林，开支要算帐，群众都会知情，因而有关验收人员和主管人员不敢多收群众的礼。而退耕还林大户独自决策、自担风险，他会在自己合算的情况下大胆地送礼，以求获得足额的补偿。林业部门由上至下掌握的退耕还林指标加剧了这种倾斜，使林业部门心术不正的人寻租欲望强烈。
　　2003年底确定退耕还林补助时，该县林业部门以无荒山配套为理由，将2002年己经享受退耕还林补助的面积折半，还有一些以成活率不足和未完全退耕为由核减，在取消了一些村组和农民退耕造林的政策性补助的同时，却把这些退耕还林补助转移到了同样未彻底退耕和成活率更低的退耕大户名下。该县下属的两个乡就是在有荒山配套的情况下被核减了50%的面积。