【摘要】我国进入土地有偿有期限制度的时代以来，信捷职称论文写作发表网，城市发展突飞猛进。但是城市土地权利配置制度依然有着诸多问题，这些问题是城市化进程的阻力，不利于资源的合理配置。我国城市划拨土地使用权制度面临两方面的问题———存量划拨土地使用权的问题和划拨方式滥用问题。剖析了两方面问题的原因，提出了对策。结合划拨土地使用权制度予以探讨，提出对公益事业用地进一步分类处理，进一步利用好城市土地储备制度治理存量划拨土地使用权问题。
【关键词】城市划拨土地使用权；存量划拨土地；划拨方式
一、我国现有城市土地使用权制度的问题
随着市场化、城市化的社会发展，土地资源如今已经成了城市的稀缺资源，这对于城市发展是一个瓶颈，必须调整现有的城镇土地使用权取得模式。土地是限量的资源，因此要改善现状，需要改革相应的土地制度以释放“红利”。而城镇存量划拨土地使用权的问题及划拨方式滥用问题的解决，能够释放出令人惊讶的“红利”。
1.存量划拨土地使用权问题
（1）我国城市国有土地使用权现实的分布格局
根据国土资源部的统计数据现实，从2006年到2010年，每年新增的出让土地面积与划拨土地面积的比例是7：3，而计划经济时代遗留下来的存量划拨土地面积更是数量巨大。为此《划拨土地目录》详细规定了划拨土地的适用范围，严格控制划拨土地取得的项目。但这一规定并没有针对存量的划拨土地使用权有系统性的处理办法，我国城镇大量的存量划拨土地是亟待突破的土地资源的问题。
（2）城镇划拨土地使用权过量的问题
存量划拨土地使用权限制了土地市场的发展，也产生了隐形土地市场，造成国家利益的损失。存量划拨土地使用权也使资源分配不合理，国企与私企在土地资源的分配上存在制度上的区别性对待，这样不利于市场经济的进一步发展和完善，一些关系国民公益的产业也没有了社会力量的支持。
2.滥用土地使用权行政配置的问题
（1）我国城镇土地使用权配置的现状
我国国土资源部门官方统计数据显示：2006年至2010年的全国土地供应总量分别为20.4万公顷、25.9万公顷、22.1万公顷、31.9万公顷、42.8万公顷；2006年至2010年的土地出让面积分别是14.6万公顷、18.0万公顷、15.1万公顷、20.9万公顷、29.2万公顷；2006年至2010年的划拨供应土地面积分别为5.4万公顷、7.5万公顷、6.5万公顷、10.9万公顷、13.6万公顷。上述年份划拨土地占总量百分比分别是26.5%、28.9%、29.4%、34.2%、31.8%。
从以上分析得出，划拨土地使用权总量逐年提高，划拨方式配置土地使用权的数量也不断提升。东部地区是土地使用权配置的主要投向，中西部地区土地供应快速增加，西部的划拨土地使用权配置增速最快。法律将划拨土地使用权内含的利益指向公共利益，也就是说不特定的多数人应该获益，可实际上很难将利益具体量化到不特定多数人的头上，保障性住房用地、基础设施等公共利益类用地占划拨用地总量却极小，工矿仓储等经营类划拨用地所占比例较大。
（2）划拨方式滥用牵涉的问题
第一，划拨土地使用权利配置制度不利于地尽其用以及不利于建立统一的土地市场；第二，划拨土地的土地资源属性在土地市场完全不能体现，其土地价值不能真实反映到地价上。第三，划拨土地使用权制度不利于政府财政收入。划拨土地由于低成本的取得，极大的减少了地方政府的财政收入；第四，减少了农民征地补偿的收入。城市划拨用地主要是来自于农村集体土地征地后划拨，划拨土地的成本低，承包农村集体土地的农民补偿不足。第五，极大增加了行政管理的成本。国土资源部需要与多个部门联合管理以防止划拨土地的不当使用，极大的增加了行政管理成本情况。
二、存量划拨土地使用权与划拨方式滥用的原因分析
解决存量划拨土地使用权及划拨方式滥用问题的主要矛盾面，在与针对主要矛盾提出解决方案。土地制度双规制和公益事业单位的模糊界限是导致存量划拨土地使用权和划拨方式滥用的两个重要原因。
1.双轨并的城市土地使用制度是根本原因
行政划拨的这种土地使用权配置制度曾一度为我国的工业化立下了汗马功劳，减少了土地私有制所带来的经济发展阻力。市场机制配置资源的大势之下，靠行政计划进行生产要素的分配已经效率十分低下了。同时，划拨土地使用权仍以每年三成多的比例增加，存量划拨土地使用权数量比重过大。
2.公益事业没有细化分类是直接原因
国家事业单位是以提供公共服务，增进社会福利的公益社会组织。2012年4月《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布。要求对经营性事业单位以及行政性的事业单位进行分离，对公益性质的事业单位进行分类发展。但公益性质的事业单位也并非与市场毫无联系，医院、交通建设、邮政服务等事业单位与市场有紧密的联系，那么对于这样有经营要求的公益事业单位，划拨土地使用权就并非一定适用，《划拨土地目录》包含了诸多具有经营性质的公益事业单位，而这一类项目用地却不宜以行政划拨方式取得。我国人口众多，靠国家完全承担公共服务和提供公共产品是不可行的，需要引入市场机制，调动社会力量来开展公共事业。
三、城市存量划拨土地使用权过量及划拨方式滥用问题的对策
土地双轨制和公益事业单位的模糊界限导致了城市存量划拨土地过多及划拨方式滥用的问题，因此，解决城市存量划拨土地过多及划拨方式滥用的问题，就需要对公益事业单位进一步细化，明确其取得划拨土地的界限。此外，城市土地储备制度是解决存量划拨用地的一个法宝。
