工业文明社会中,社会治理脱离了统治行政的操纵,人开始成为具有自主性、自觉性和自为性的主体。对科学的推崇进入政治领域使管理行政成为科学化和专家行政。因而,管理行政的理性组织形式即官僚制具有一定程度的形式合理性和合法化。正如韦伯所说,“官僚制的结构几乎处处都是较后发展的产物。我们在发展中愈是追溯得久远,对于统治的形式来说,缺乏官僚制和官员制度就愈加典型。官僚体制是‘理性’性质的:规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为。因此,它的产生和传播处处都是在那种特别的、还在讨论的意义上发挥了‘革命’的作用,正如理性主义的进军在一切领域里一般都发挥这种作用一样。同时,它摧毁了统治的不具有在这个特殊意义上的理性性质的结构形式。”
　　[德]马克斯·韦伯:《经济与社会》(下卷),林荣远译,商务印书馆1997年版,第324页。
　　在现代化的历史地平线上,管理行政尽管离不开对集体行动的依赖,但已经不再是时有时无的断续式的集体行动,而是以理性官僚制为典型组织形式,将集体行动组织化、理性化、专业化,并且以纪律和协作作为管理行政的政治合法性基础。?
　　管理行政中的集体行动,是科学理性的行政设计的结果。科学理性成为社会和政治发展的康庄大道,使得专业人员——包括管理者、社会科学家和工业心理学家——相信这样一种世界观:人类的冲突和激情适合于以机械办法来解决。科学的价值就在于其符合理性的要求,公共组织活动可以被理性地认知,管理的目标、过程和结果也是可以被预测的,并且在预测的基础上,公共组织的活动可以选择出最有效的手段以实现既定的目标。为了达到这个目的,行政管理必须借助于科学的分析工具,科学技术的数值化、定量化、规范化、精确化的研究方法应该被引入到对公共组织管理的研究中,这样管理就可以实现指标化、可控性和易操作性并保证组织活动合乎因果关系的理性思考。?
　　与科学理性的嵌入相呼应,管理行政运行的合法性还存在于纪律权力的建构。根据福柯的研究,纪律权力建构的焦点是对身体的操纵,而身体被看作是基本上可以进行精密调整的机器。行政设计中“纪律—协作型”集体行动具有典型的“精密操纵”的特点
　　这是根据福柯、吉登斯的有关论述概括而形成的一个概念。参见吉登斯《社会的构成:结构化理论大纲》,李康等译,生活·读书·新知三联书店1998年版,第246页。
　　。其一,注重通过对时间和空间的操纵来推行纪律,即一般要求具有一个封闭的领域。这个运作纪律的领域既与外部相隔绝,又在内部对自身进行封锁。其二,封闭是纪律权力建构的基础,但如果仅仅采用封闭手段,并不足以对身体的运动和活动实行细致入微的管理。只有通过内部的区域划分,或者分隔才能达到这一目标。其三,纪律权力的时空设计,有助于避免大规模的集团的形成,这些集团可能会导致其中的人们形成独立的意愿甚至是敌对姿态,最终破坏集体行动。其四,纪律权力的时空设计,还可以使管理者对个人活动进行直接操纵,从而避免一些不期而遇的接触所导致的流动性和不确定性。根据福柯的研究,纪律时空设计涉及对个人进行观察、监视和评价,有利于避免对有效协作的疏忽。因此,“纪律—协作型”的集体行动适应了工业时代管理行政的需要,保证了集体行动的稳定性和持续性。而且,纪律—协作型集体行动是以对组织纪律的服从和对法律的遵守为特征的。在这种行政支配方式中,人们服从领导者的命令是出于对组织纪律和法律的信守,法律与纪律代表一种大家都遵守的普遍秩序。因此,纪律权力具有一定的合理—合法的权威。?
　　(三)管理行政的政治效用?
　　管理行政本质上是一种追求形式合理性的社会治理模式。在这种社会治理模式中,行为主体的行动受形式化、非人格化及贯穿着理性精神的组织程序和行为规范的支配,体现出一种理性精神。它摒弃了统治行政所掺杂的大量人治因素,较好地避免了在行政人员管理国家事务、社会公共事务和内部事务时了过多掺杂进价值偏见而对这些事务的真实性、可靠性产生负面影响。因为这些行政人员可能有通过对现存的某些事务进行歌颂或有意歪曲来符合自己的目的,从而以个人的主观喜好来代替客观、科学的倾向。行政主体在严格、细致的制度规范的约束下,没有憎恨和激情,因此也没有爱和狂热。管理行政作为美德赞扬的特性是:它成功地排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计的感觉因素,克服了“自由的随意专断和恩宠,怀有个人动机的施惠和评价的王国”
　　[德]马克斯·韦伯:《经济与社会》下卷,林荣远译,商务印书馆1997年版,第301页。
　　按照科学理性的运行逻辑,管理行政的行为主体是基于自由选择及契约关系的专业化的职业官员,这些职业官员一般是通过考试或由专业训练证书为保证,或者二者兼之。这一方面构成了对封建世袭制或家臣制的否定,打破了身份、职业的世袭传统以及人身依附格局,催生出了现代社会具有独立人格的职业官僚,并为职业官僚的人格自由和合法权益提供了充分的保障。世袭特权以及对上司的人身依附等现象不复存在,行政职业精神受到了充分的鼓励。另一方面,管理行政运作的基础是专业知识、专家职业,从事行政管理的是受过专门训练的职业官员,这种管理模式充分体现了对知识和技术的重视,有效地促进了实证科学知识在行政管理中的广泛应用,使得行政管理不断向着职业化和专业化方向发展,从而极大地提高了管理效率。?
　　因此,形式主义、普遍主义原则,专职化、层级化的组织形式,以及权责一致、一切按法律和规则行事等行为逻辑,使管理行政形成了适应现代技术、经济和社会生活需要的一种特有的优势,即管理行为的“可预见性”。从某种意义上说,现代生活的高效率,都是建立在行为过程及环境的某种程度的可预见性基础上的。人们只有在能够对自己从事的事业相关的事务和社会环境作出起码的理性预期的情况下,才有可能对自己的行为进行基于功效最大化的理性选择。而管理行政下的理性人释放的无限需求不断推动产能发展,造就了大工业文明,并间接地造就了资本全球化。毋庸置疑,管理行政能够与把效率视为唯一目标而快速运转,以及由此而来的整个分工体系愈益细密的现代资本主义企业相匹配,对于资本主义的发展具有相当重要的正向意义。而且,该模式的单权力中心的集权特征提供了国家强力干预的组织基础,在医治西方经济危机及战后创伤、恢复经济中也发挥过积极作用。总之,管理行政正是通过它以管理为要务,以效率为目标,以运行非人格化、制度化的特征否定了家长制下的人治现象,适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要,促进了行政管理由“人治”到法治、由经验管理到科学管理的历史性转变,在技术上显示出了超乎以往一切治理模式的巨大优越性。管理行政已经逐步发展成为现代社会组织普遍的结构模式和管理模式。即使是对管理行政现实合理性持否定态度的人,也无法否定它所具有的无可质疑的历史合理性。?
　　三、管理行政的政治哲学基础反思?
　　管理行政在形成伊始,曾一度克服了资本主义建立之初“政党分肥制”所造成的政府内部腐败、无能、低效和政局不稳,适应了工业化社会大生产的要求。但这种效率至上的管理行政理论自有其致命的缺陷和内在矛盾。?
　　(一)对科学理性的过度信奉导致了对人性的损害和人的异化?
　　管理行政主张科学理性统治一切,将“政府的活动仅限于行政上可以解决的技术问题”
　　Harbermas, 1972,?Knowledge and Human Interests,? HEinemann Educational Books Ltd?,p?103?