笔者看来，东汉边防萎缩的原因固然多样，在不同时期也有不同表现，但是总根源则是刘秀的偃武修文的基本国策。《后汉书•光武帝纪》载建武十七年十月，刘秀“幸章陵，修圆庙，祠旧宅，观田庐，置酒作乐，赏赐。时宗室诸母因酣悦，相与语曰：‘文叔少时谨信，与人不款曲，唯直柔耳，今乃能如此’。帝（刘秀）闻之，大笑曰‘吾理天下，亦欲以柔道行之’。”这“柔道”的核心就是“退功臣而进文吏，戢弓矢而散马牛”，⑦
　　《后汉书》卷一下《光武帝纪下》，第68、85页。）其目的就是“总揽权纲”。所谓“退功臣”的内容就是给予功臣以高爵厚禄而不以典权，使之颐养天年。这首先体现在解除功臣兵权上。称帝之初，刘秀曾经设置了很多将军之官，从建武十三年开始，统一战争渐近尾声，刘秀则逐步地收回兵权，是年“罢左右将军官”，右将军邓禹、左将军贾复主动交还兵权，以特进的身份奉朝请而已。随后建威大将军耿弇、诛虏大将军刘隆、建义大将军朱佑先后交出大将军印绶。
　　详情各见《后汉书》本传。）到建武十五年，云台二十八将中的大部分先后去世，健在的或者早已交出兵权或者因故免除军职（杜茂“坐断兵马禀缣，使军吏杀人，免官”（注：《后汉书》卷二十二《杜茂传》，第777页。）），继续指挥军队的只有吴汉、王霸、马成、马武数人而已。建武十五年以后，因为形势的需要，刘秀也曾经启用过那些已经交出兵权的功臣指挥军队，但只是个别现象。其次，不以功臣担任实际职务。中央的三公九卿不使用功臣，郡守也绝少授予功臣 ，当时，“列侯唯高密（邓禹）、固始（李通）、胶东（贾复）三侯与公卿参议国家大事，恩遇甚厚”。其余大多在列侯之上加一个“特进”的名号“奉朝请”而已，也就是在规定的时间里给刘秀问问安、露露脸，对朝政是不置一词的。就是邓禹、李通、贾复三人能够“参议国家大事”，也只是“参议”而已，这三个人知道刘秀不欲功臣掌权的心思，主动让权，在“参议国家大事”的时候，是能少说就少说。?
　　
　　所谓“进文吏”，就是大量使用知识分子（这里的“文吏”不是狭义的文法之吏）。刘秀在戎马倥偬、南征北战的岁月里，即以“爱好经术”的形象称誉于群雄之中，每占一地，“未及下车，而先访儒雅，采求阙文，补缀漏遗。先是四方学士多怀协图书，遁逃林薮。自是莫不抱负坟册，云会京师”。“建武五年，乃修起太学，稽式古典，边豆干戚之容，备之于列，服方领习矩步者，委蛇乎其中”（注：《后汉书》卷七十九上《儒林传上》，第2545页。）。全国统一以后，每每在议论朝政时，和群臣讨论经义，“每旦视朝，日仄乃罢。数引公卿、郎、将讲论经理，夜分乃寐……虽身济大业，兢兢如不及，故能明慎政体，总揽权纲，量时度力，举无过事。退功臣而进文吏，戢弓矢而散马牛”。⑦
　　不过，无论是“访儒雅”、“求阙文”，还是和“公卿、郎、将讲论经理，夜分乃寐”，刘秀目的不完全是对经术的爱好，而是为了把那些原先归附于王莽、以后因为天下大乱而彷徨无所归依的儒生们收归帐下，以免被其他割据势力所用。投到刘秀驾前的儒生们在领取俸禄的同时，也就失去了独立思考、批评现实的自由，只能全心全意地按照既定程序、完成岗位责任，否则，轻则免职，重则下狱，直至丢掉身家姓命，像上述的“捶扑牵曳”、当庭杖责，实在是算不了什么。在刘秀“严切”的政治下，这些儒生们很快变成文法之吏了。所以，刘秀标榜的以“柔道”治天下是有特殊指向的，这个“柔”是指对开国元勋的处理方式而言，用“柔道”解除元勋们的军政权力，巧妙地避免了功臣们权重镇主的尴尬。而对于新选用的这些“文吏”而言，是不存在什么“柔道”的。范晔曾谓刘秀“高秩厚礼，允答元功；竣文深宪，责成吏职”，《后汉书》卷二十二《马武传论》，第787页。）是十分确当的。?
　　通过上述的一进一退，刘秀偃武修文的目的是达到了，“戢弓矢而散马牛”。开国元勋也好，新进的“文吏”也罢，都要远离武事，专心事“文”。在当时历史条件下，这有利于君主集权和社会秩序的恢复和稳定。但是，偃武修文的结果就是边防不力、民族矛盾复杂。这直接体现就是导致军队素质的降低。?
　　这和刘秀的罢都尉和都试有着一定的关系。按当时兵役制度，所有役龄男子都有服兵役义务，或者为骑兵，或者当步兵，或者做水兵，接受专门的军事训练，于八月举行大检阅，既考核一年的训练情况，评选优劣，应劭《汉官》云“八月，太守、都尉、令长、相、丞、尉会都试，课殿最”，即此之谓。训练的目的是应付都试，都试结果就是各级军吏的政绩，最者赏，殿者罚。届时全郡军事大集结，各县令长、丞尉率领全县士卒集会郡治，郡都尉具体指挥，接受郡守的检阅，旌旗猎猎，部伍有序，骑射角力，各有定式，仪式极为隆重，也充满着相应的危险性。如果有人利用都试的机会发动兵变，其后果可想而知。王莽代汉之初，翟义就曾经“以九月都试日，斩观令，因勒其车骑材官士，募郡中勇敢，部署将帅”，起兵反莽。（注：《汉书》卷八十四《翟方进传附翟义传》，第5426页。）刘秀也曾经和李通约定利用都试的机会起兵，因而深知在动乱之世，都试之役的危险性。?
　　建武初年，群雄并起，谶语流布，尽管刘秀次第统一了中原和江淮地区，但是政权很不稳固，地方兵长大姓时时为乱，郡县守令及其属官和地方大姓又有着千丝万缕的联系，一有风吹草动，就有动乱的可能。因此之故，刘秀才于建武六年罢都尉官、都试之役。但是，都试是对一年军事训练成就的大检阅，是保证平时军事训练的最重要手段，取消了都试也就等于宣布平时军事训练可有可无，所以虽然在省都尉官以后明确规定“并职太守”，但他们行使的是都尉维持治安的权力。至于“教民骑射”的责任，一方面因为他们出身“文吏”对武事知之甚少；另一方面因为他们知道刘秀以文兴国，不希望臣下妄言军事，在日常行政过程中早已将“教民骑射”的重任束之高阁。所以，东汉征兵制度虽然存在，但是征集来的郡县兵的质量确实难望西汉之项背，军事素质远低于西汉。对此，时人言之甚详。如郑太云“光武以来，中国无警，百姓优逸，忘战日久。仲尼有言，不教人战。是谓弃之。其众虽多，不能为害。”（注：《后汉书》卷七十《郑太传》，第2258页。）这“其众虽多，不能为害”虽然是应付董卓之词，但是“光武以来，中国无警，百姓优逸，忘战日久”诸语是符合实际的。王符在分析羌乱久久不能平息的原因时指出：“然其士民又甚贫困，器械不简习，将恩不素结，卒然有急，则吏以暴虐发其士，士以所拙遇敌巧。此为将吏驱怨以御雠，士卒缚手以待寇也”。
　　⑥王符：《潜夫论》卷五《劝将》。汪继培笺，彭铎校正，中华书局，1979年（下同），第253页。）应劭《汉官》云“概天生五才，民并用之，废一不可，谁能去兵？兵之设尚矣。……自郡国罢材官、骑士之后，官无警备，实启寇心。一方有难，三面救之，发兴雷震，烟蒸电激，一切取办，黔首嚣然。不及讲其射御、用其戒誓，一旦驱之以即强敌，犹鸠雀捕鹰，豚羊弋豺虎，是以每战常负，王旅不振”。《后汉书》卷二十八《百官五》，第3622页。）应劭这一段话是有感于黄巾起义而发的，但反映了士卒平时缺乏训练的事实：郡县兵军事素质低下，源于“不教民战”。“不教民战”的原因之一则是都试的废除。?
　　关于郡守令长军事素质的低下，王符有过深刻的批评：“今观诸将，既无断敌合变之奇，复无明赏必罚之信”。这儿的“诸将”是指边郡太守。“选诸有兵之长吏，宜踔杰豪厚，越取幽奇，材明权变，任将帅者。不可苟唯基序，或阿亲戚，使典兵官。此所谓以其国与敌者也”。?⑥这从反面说明当时“苟唯基序”选出来的“有兵长吏”和那些“阿亲戚”者一样都是不明权变、不任将帅的。这些郡守长吏既无将帅之才，更无安边定国之志，平时歧视、压迫少数民族，横征暴敛，而一旦民族矛盾激化，或者弄虚作假、隐瞒军情；或者夸大匈奴、羌族的凶悍，内徙边民，借机搜刮民财，贪污国库。王符以羌乱为例，对此有着深刻的揭露：谓羌乱之时“将帅皆怯劣软弱，不敢讨击，但坐调文书，以欺朝廷。实杀民百则言一，杀虏一则言百；或虏实多而谓之少，或实少而谓之多。倾侧巧文，要取便身利己，而非独忧国之大计”。但是，这些太守令长在强制边民内迁时，又显示出凶残的一面。王符指出“民之于徙，甚于伏法。伏法不过家一人死耳。诸亡失财货，夺土远移，不习风俗，不便水土，类多灭门，少能还者……太守令长，畏恶军事，皆以素非此土之人，痛不著身，祸不及我家，故争郡县以内迁。至遣吏兵，发民禾稼，发撤屋室。夷其营壁，破其生业，强劫驱掠，与其纳入，捐弃羸弱，使死其处。当此之时，万民怨痛，泣血叫号，诚愁鬼神而感天心……边地遂以丘荒，至今无人”。（注：《潜夫论》卷五《实边》，第282页。）结果只能是官民离心，甚至将农民推向反抗者的行列。这是东汉后期边乱不止的原因之一。?
　　偃武修文的另一个消极后果，是导致军功激励机制的消失。秦国强盛，得力于商鞅推行的军功爵制。西汉立国，秦制有所继承，军功爵制不但被全盘继承并有所完善。立功疆场、获取爵位以改变政治经济地位，起码在西汉前期、中期是相当一部分人的奋斗途径。汉武帝伐匈奴，官马不够，士卒以私马从军；出征的队伍中，除了应征的士卒以外，为了立功异域而私自从军者不乏其人；将帅立功，更是予以重赏；青海大通县上孙家寨115号汉墓木简关于军功赐爵的律令说明起码在西汉后期，按照斩首数量赏赐爵位的规定仍然在实行中。因而“尚武”是西汉社会风气的特点之一。汉宣帝说的“霸王道杂之”的汉家制度，也就是文、武并重意思。但是，光武帝之“退功臣而进文吏，戢弓矢而散马牛”之后，军功赐爵制度逐步的淡出政治舞台，人们不可能像以往那样依靠军功改变自己的社会地位。长吏尽管冒着生命危险，立了军功以后不仅无助于升迁，还很可能因此而招来灾祸；士卒虽然立有军功也得不到任何的奖赏。将帅也好，普通士兵也好，自然缺乏基本的作战积极性，更不要说开疆拓土了。对此，王符曾经有过简要的概括：“今吏从军败没死公事者，以十万数，上不闻吊唁嗟叹之荣名，下又无禄赏之厚实，义士无所劝慕，庸夫无所贪利。此其所以人怀沮解，不肯复死者也”。（注：《潜夫论》卷五《劝将》，第248页。）王符是就事论事，其分析也不乏历史偏见。但是，他说出了一个事实：这就是商鞅变法以来的赏赐军功的传统消失了。究其根源，刘秀的“柔道”然也。?
　　比较两汉历史，无论是在“政”还是在“治”，西汉始终处于不断的探索和变革之中，汉初的黄老政治，到汉武帝的儒表法里，到汉元帝的重用儒学，朝野都在探索着治国的思想和道路，体现在民族政策上则是文武之道，张弛有节。就是王莽的打着奉天法古的旗号以新代汉，从思想层面上说，也是一个探索摆脱社会危机的自觉选择，尽管这个选择是不成功的，但是人们还在选择着，可以看作西汉开放政治的延续。而东汉之“政”与“治”始终沿着刘秀的既定方向滑行，保守成为东汉政治的特点。军事是政治的继续，有什么样的政治就有什么样的军事。在这样的政治之下，东汉边防必然萎缩，民族冲突必然加剧，民族问题必然复杂，在一定程度上，可以看作魏晋以后民族问题的先声。当然，从中华民族发展来说，东汉对周边各族主要是西北、北部各族的方针措施，在一定程度上也促进了民族大家庭成员之间的交往。但是，积极主动与消极被动的民族政策，对民族交往的内容和结果是大不相同的。从社会文明发展的层面来看，汉朝文明程度要远远高于北方少数民族，当汉朝以积极主动的态势，既以先进的物质文明吸引游牧为主的北方各少数民族，又以军事力量遏制打击游牧民族的抢掠行为对中原文明的破坏，无论是对于游牧民族还是对于农耕民族的发展都有积极的促进作用；而消极被动的民族政策，则助长了游牧民族对农耕文明的破坏。东汉时代，北边郡民的内徙和少数民族逐步内迁，实际上是游牧生产在逐步地侵蚀农业生产，当然游牧民族在迁居汉家边郡以后，其生活方式、价值观念也在悄然变化，但是，这个变化是以牺牲边郡农耕文明的正常发展为代价的。如果说，在西汉时代，少数民族的社会变迁是以游牧民族的逐步汉化为特征的话，东汉时代，则开了边郡汉族居民“胡化”的先河。套用传统的夷、夏观念概括两汉民族政策的区别：在西汉中央政府是尽力地以夏变夷，在东汉中央政府则是任由以夷变夏。当然，这只是一个比喻，是否恰当另当别论。限于主旨，这里不予多说。本文目的只是说明，探讨东汉的民族政策和民族问题，不能就民族政策论民族政策，更不能只抓住民族矛盾激化时的表面现象就作出价值判断，而应该追本朔源。东汉的诸多问题，都可以在刘秀时代找到基因，民族问题只是其中一个而已。??