美援与战后台湾的经济改造
作者：佚名； 更新时间：2014-12-14
〔内容提要〕本文意在对1950年后十多年间美国因素在政策和制度层面上对人员当中享有令人艳羡的受尊敬的地位。"【注释：Barnett to Rusk, October 3, 1951, FRUS, 1951, Vol.7, p.1823.】 此外，在整个50年代怀特公司还负责选拔赴美接受技术培训的人员。【注释：Jacoby, U. S. Aid to Taiwan, p.58.】
美国驻台援助机构和人员的工作内容不仅仅局限于美援的派拨、运用等方面的事务，实际上驻台美援机构始终把帮助台湾建立具有长远发展潜力的经济作为自己的中心任务，强调美援计划和台湾经济发展的统一和协调。在对台湾的经济事务发挥和研究，于1952年8月提出《安德生报告》。郭敏学：《台湾农会发展轨迹》，台北*商务印书馆，1984年版，第1页；《安德生报告》见黄俊杰：前引书，第209-219页。】
综上所述，在台湾进口替代战略的实施过程中，美国的意识形态宣扬与其驻台官员的实际作为之间存在着巨大的反差。与通行的观点相反，美国官员和顾问在很大程度上背离了自由市场原则，与台湾机制，简化投资手续，吸收社会闲散资金；（8）向私人业主出售公营企业。赫乐逊还指出，美国援助也要相应地作出调整。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, p.644; Pang Chien?Kuo, op.cit.，pp.183-184.】
陈诚收到赫乐逊建议书的次日，即邀请赫乐逊和驻台"大使馆"代办雅格尔（Joseph A. Yager）前往商讨，与会的还有严家淦、尹仲容、李国鼎等人。二人在力陈采纳"加速经济发展计划"的必要性之余，赫乐逊还特别指出他的建议书并不代表华盛顿的指令，而是"大使馆"和经济合作分署以书面的和更具体的形式表达塞西奥访台时所提出的建议，目的在于加速经济增长和鼓励私人部门的发展并为此提供必要的援助。但他这次还是动用了"援助杠杆"：台湾当局应该"最大限度地自力更生"，美国将不事先确定将今后各年援助的实际数额，而是将最终视台湾当局在为私人企业发展创造良好环境方面所做出的业绩而定。陈诚在强调台湾当局困难的同时表示，美国提出的建议是一年前蒋介石和杜勒斯的联合公报的自然发展结果，台湾方面原则上同意赫乐逊八点建议的内容。12月31日，赫乐逊和雅格尔向国务院提出建议：为了进一步推动台湾当局采取行动，应该在国务卿与驻美"大使"之间、驻台"大使"与蒋介石之间安排高层对话，并从中寻求与台湾方面就美国所提出计划正式互换照会；在最近期则应该"将赫乐逊和尹仲容之间的信函往来作为致力于根据已在书面上达成的共识采取行动的恰当方式"。他们向上司表达了充分的乐观："我们感到这里的热情是真实的，我们必须积极地行动，以通过恰当的渠道保持和引导这种热情。"【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, pp.645-646.】
1960年1月4日，赫乐逊的八项建议连同一份与之有关的备忘录被送交蒋介石。7日，蒋介石召集了由陈诚、张冲、严家淦、尹仲容、李国鼎等人参加的会议。蒋介石听取了关于12月30日美台联合会议的背景、目标、结论及台湾的社会经济形势的汇报，陈诚尤其传达了美方在限制军费方面的坚决态度。时势使然，这次会议经蒋介石首肯做出了将1961年的军费开支维持在1960年水平的决定，而且还对赫乐逊建议的总体精神和其他具体内容给予肯定和支持，这样国民党最高领导集团终于正式确认了经济改革和政策转型的基本方向。作为对赫乐逊八点建议的正式回应，这次会议还指定尹仲容主持草拟财政经济改革的方案并负责具体实施。【注释：Pang Chien?Kuo, op.cit.，pp.183-184.】 会议结束后的当日晚些时候，严家淦、尹仲容和李国鼎即与赫乐逊、雅格尔会面，通知他们蒋介石已做出支持八点改革建议的决定。赫、雅二人认识到执行改革计划的"道路已被扫清"，向严、尹、李"在总统那里取得的成功"表示"祝贺"。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, pp.648-649.】
尹仲容等人实际上认为赫乐逊八点建议尚不够全面，于是决定扩大财经改革的范围。这样塞西奥和赫乐逊的建议终于扩展为尹仲容的"19点财经改革措施"。这个文件容纳了八点建议的基本精神和主要内容：放松对经济的管制、鼓励出口、改进金融和税收体制、为私人企业和海外企业创造良好的投资和经营环境，以及平衡当局的财政收支；同时在下列方面增加了新的内容：鼓励储蓄和积累、建立"中央银行"制度、放松贸易管制、充分利用公营生产设施、调整公务员薪金制度，以及限制军费开支等。1月14日，尹仲容将阐明第三期四年经建计划（1961-1964）的目标、并吸收了"19点财经改革措施"内容的"加速经济发展方案"的正式文本送交赫乐逊，并在附信中通告说该方案已被"行政院委员会"通过，而且蒋介石也在原则上肯定了"19点"。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, p.649, footnote 2.】 至此，台湾工业化战略转型大局已定，而且其基本政策框架也告形成。
剩下的是将改革措施进一步制度化、法律化。出于避免意见分歧和既得利益干扰的目的，陈诚责成享有充分独立性的美援会负责起草"奖励投资条例"。出于同样目的，陈诚将新成立的"工业开发与投资中心"设在美援会而不是其他机构之下。1960年6月2日，"行政院委员会"通过了"奖励投资条例"。【注释：Haggard and Pang, op.cit.，p.82; Pang Chien?kuo, op.cit.，p.189.】
在对台湾当局施加放弃反攻大陆和压缩军费开支压力的同时，美国开始加大促使其进行以出口扩张和发展私营经济为中心的经济"自由化"的推动力，这是台湾发展战略转型的之所以相对迅捷、平稳的重要原因。而外向型生产体制的迅速建立和顺利运行，又在很大程度上是以进口替代工业化的相对成功为必要条件的。特别是台湾的进口替代工业化基本上是以劳动力密集型轻工业消费品为方向和主要内容，这个选择不仅在当时是现实的和合理的，而且与当时建立的良好基础设施一道使后来劳动力密集型出口导向生产获得了一个与其基本方向相符的坚实基础。这一点可在与同样受到美国的援助和影响的韩国的对比中更清楚地看到。与在台湾一样，50年代美国在对韩国的援助中也强调发展轻工业基本消费品和基础设施以促使其实现经济的稳定和自给，但属意"北伐"的李承晚政权凭借其冷战中的有利政治地位，利用美国驻韩美军司令部和联合国朝鲜重建署（UNKRA）的矛盾，成功地抗拒了美国的压力，并保持了对美援运用的处置权，力求把进口替代工业化的重点放在重工业和军事工业领域。【注释
美国驻台援助机构和人员的工作内容不仅仅局限于美援的派拨、运用等方面的事务，实际上驻台美援机构始终把帮助台湾建立具有长远发展潜力的经济作为自己的中心任务，强调美援计划和台湾经济发展的统一和协调。在对台湾的经济事务发挥和研究，于1952年8月提出《安德生报告》。郭敏学：《台湾农会发展轨迹》，台北*商务印书馆，1984年版，第1页；《安德生报告》见黄俊杰：前引书，第209-219页。】
综上所述，在台湾进口替代战略的实施过程中，美国的意识形态宣扬与其驻台官员的实际作为之间存在着巨大的反差。与通行的观点相反，美国官员和顾问在很大程度上背离了自由市场原则，与台湾机制，简化投资手续，吸收社会闲散资金；（8）向私人业主出售公营企业。赫乐逊还指出，美国援助也要相应地作出调整。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, p.644; Pang Chien?Kuo, op.cit.，pp.183-184.】
陈诚收到赫乐逊建议书的次日，即邀请赫乐逊和驻台"大使馆"代办雅格尔（Joseph A. Yager）前往商讨，与会的还有严家淦、尹仲容、李国鼎等人。二人在力陈采纳"加速经济发展计划"的必要性之余，赫乐逊还特别指出他的建议书并不代表华盛顿的指令，而是"大使馆"和经济合作分署以书面的和更具体的形式表达塞西奥访台时所提出的建议，目的在于加速经济增长和鼓励私人部门的发展并为此提供必要的援助。但他这次还是动用了"援助杠杆"：台湾当局应该"最大限度地自力更生"，美国将不事先确定将今后各年援助的实际数额，而是将最终视台湾当局在为私人企业发展创造良好环境方面所做出的业绩而定。陈诚在强调台湾当局困难的同时表示，美国提出的建议是一年前蒋介石和杜勒斯的联合公报的自然发展结果，台湾方面原则上同意赫乐逊八点建议的内容。12月31日，赫乐逊和雅格尔向国务院提出建议：为了进一步推动台湾当局采取行动，应该在国务卿与驻美"大使"之间、驻台"大使"与蒋介石之间安排高层对话，并从中寻求与台湾方面就美国所提出计划正式互换照会；在最近期则应该"将赫乐逊和尹仲容之间的信函往来作为致力于根据已在书面上达成的共识采取行动的恰当方式"。他们向上司表达了充分的乐观："我们感到这里的热情是真实的，我们必须积极地行动，以通过恰当的渠道保持和引导这种热情。"【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, pp.645-646.】
1960年1月4日，赫乐逊的八项建议连同一份与之有关的备忘录被送交蒋介石。7日，蒋介石召集了由陈诚、张冲、严家淦、尹仲容、李国鼎等人参加的会议。蒋介石听取了关于12月30日美台联合会议的背景、目标、结论及台湾的社会经济形势的汇报，陈诚尤其传达了美方在限制军费方面的坚决态度。时势使然，这次会议经蒋介石首肯做出了将1961年的军费开支维持在1960年水平的决定，而且还对赫乐逊建议的总体精神和其他具体内容给予肯定和支持，这样国民党最高领导集团终于正式确认了经济改革和政策转型的基本方向。作为对赫乐逊八点建议的正式回应，这次会议还指定尹仲容主持草拟财政经济改革的方案并负责具体实施。【注释：Pang Chien?Kuo, op.cit.，pp.183-184.】 会议结束后的当日晚些时候，严家淦、尹仲容和李国鼎即与赫乐逊、雅格尔会面，通知他们蒋介石已做出支持八点改革建议的决定。赫、雅二人认识到执行改革计划的"道路已被扫清"，向严、尹、李"在总统那里取得的成功"表示"祝贺"。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, pp.648-649.】
尹仲容等人实际上认为赫乐逊八点建议尚不够全面，于是决定扩大财经改革的范围。这样塞西奥和赫乐逊的建议终于扩展为尹仲容的"19点财经改革措施"。这个文件容纳了八点建议的基本精神和主要内容：放松对经济的管制、鼓励出口、改进金融和税收体制、为私人企业和海外企业创造良好的投资和经营环境，以及平衡当局的财政收支；同时在下列方面增加了新的内容：鼓励储蓄和积累、建立"中央银行"制度、放松贸易管制、充分利用公营生产设施、调整公务员薪金制度，以及限制军费开支等。1月14日，尹仲容将阐明第三期四年经建计划（1961-1964）的目标、并吸收了"19点财经改革措施"内容的"加速经济发展方案"的正式文本送交赫乐逊，并在附信中通告说该方案已被"行政院委员会"通过，而且蒋介石也在原则上肯定了"19点"。【注释：FRUS,1958-1960, Vol.19, p.649, footnote 2.】 至此，台湾工业化战略转型大局已定，而且其基本政策框架也告形成。
剩下的是将改革措施进一步制度化、法律化。出于避免意见分歧和既得利益干扰的目的，陈诚责成享有充分独立性的美援会负责起草"奖励投资条例"。出于同样目的，陈诚将新成立的"工业开发与投资中心"设在美援会而不是其他机构之下。1960年6月2日，"行政院委员会"通过了"奖励投资条例"。【注释：Haggard and Pang, op.cit.，p.82; Pang Chien?kuo, op.cit.，p.189.】
在对台湾当局施加放弃反攻大陆和压缩军费开支压力的同时，美国开始加大促使其进行以出口扩张和发展私营经济为中心的经济"自由化"的推动力，这是台湾发展战略转型的之所以相对迅捷、平稳的重要原因。而外向型生产体制的迅速建立和顺利运行，又在很大程度上是以进口替代工业化的相对成功为必要条件的。特别是台湾的进口替代工业化基本上是以劳动力密集型轻工业消费品为方向和主要内容，这个选择不仅在当时是现实的和合理的，而且与当时建立的良好基础设施一道使后来劳动力密集型出口导向生产获得了一个与其基本方向相符的坚实基础。这一点可在与同样受到美国的援助和影响的韩国的对比中更清楚地看到。与在台湾一样，50年代美国在对韩国的援助中也强调发展轻工业基本消费品和基础设施以促使其实现经济的稳定和自给，但属意"北伐"的李承晚政权凭借其冷战中的有利政治地位，利用美国驻韩美军司令部和联合国朝鲜重建署（UNKRA）的矛盾，成功地抗拒了美国的压力，并保持了对美援运用的处置权，力求把进口替代工业化的重点放在重工业和军事工业领域。【注释
下一篇：关于企业全面预算管理研究