第一,旅游行业的过度投资。政府有关部门为了取得政绩,就有可能违背市场经济规律,利用所掌握的资源进行过度投入。由于决策失误造成的“面子工程”、“赔钱工程”劳民伤财,[5](P21-22)造成行业迅速发展与企业经济效益不高的矛盾现象。以饭店业为例,80年代初旅游产业起步时,饭店数量与效益是同步增长的。而到了90年代,旅游产业渐受各级政府重视,投入增加,但饭店的利润率却一直不高。当然,政府主管部门也会根据市场情况要求企业在投资及经营方面进行适当调整。但政府毕竟没有利润压力,一旦环境适宜,政府直接投资企业经营的现象屡见不鲜。
第二,政府的不恰当干预造成旅游市场的不正当竞争。旅游促进发展是无可争议的事实,因此,政府自然会采取各种方式大力发展旅游产业。政府本应是公平竞争的保障者,但有时因过分强调发展的任务,政府的政策便会导致旅游产业各构成部分之间的不公平竞争。要促进本部门、本地区旅游企业的发展,就会有一些差别性的政策,就产生了地方保护与行业保护。中国的旅游企业从所有制方面看主要可分为国有企业和非国有企业,如果政府参与企业经营,则必然会在不同所有制企业间形成不平等竞争,压抑非国有企业的发展。“政府失灵”在一定程度上加剧了中国旅游市场某些领域的混乱现象。如20世纪90年代提出的“旅游发展适度超前战略”,使国内旅行社之间的不正当竞争更加激烈。“在事实上旅游发展适度超前战略的一个重要目标是带动社会其他经济的发展,可惜的是这个目的并不显著,而不正当竞争带来的严重后果却是十分明显的。”[6](P19-21)政府促进旅游产业发展的措施成为导致不正当竞争的诱因,让人始料不及。
第三,政府干预企业经营,严重抑制和削弱企业的市场竞争力。在市场经济环境下,企业与消费者是市场的主体。只有旅游企业生产的高效率,才能更好地满足旅游者的消费需求,使旅游产业得到健康稳定的发展。即使是国有企业,政府的参与也会使企业丧失应有的经营自主权,在市场经济的运行过程中无所适从。政府过度干预旅游产业的发展,出发点可能是好的,但实际效果却难如人意,会压抑企业生产经营的积极性与创造性。
第四,旅游产业发展与环境保护、社会公平之间的不平衡。一般情况下,旅游企业的经营目标与保护环境、消费者利益之间存在着一定的矛盾。在几方面的关系中,政府应该引导旅游企业合理利用旅游资源,注意保护自然及社会环境,保护消费者利益。不过,旅游企业的发展对经济的拉动作用相当明显,对于政府有关部门来说,促进企业发展的冲动比较强烈,而约束企业保护环境和保障消费者权益的动力则相对较弱。因此,政府的干预未必就能有效地保障消费者利益,防止资源过度利用及环境破坏。在地区旅游产业发展过程中,政府部门多倾向于保护优势企业,而对于一般公众的参与及利益共享缺乏积极性,不利于社会公平的实现。
“政府失灵”是由多方面原因造成的:旅游相关信息的分散性,使得政府并不能掌握完全信息;政府本身的能力不一定完全符合旅游发展的需要;还有政府本身利益的影响等,都在或多或少地影响着政府职能的行使过程。其中,利益冲突的影响尤为重要。有人认为中国旅游发展过程中出现的混乱局面其根源是旅游管理体制的问题,主要矛盾来源于“中央和地方各类利益主体之间的冲突”。[7](P77-78)由此看来,对市场失灵的领域,政府职能并不必然起作用,因为政府也要受各种因素的影响,将政府完全理想化是不现实的。而且,任何事物都有其两面性,“政府失灵”是与政府有效率相伴而生的,是政府行为的自然结果。因此,只要政府干预行为存在,“政府失灵”在某种程度上就是不可避免的。政府对旅游产业的干预通常是全局性的,如旅游规划与旅游产业政策的制定等,一旦出现失误,其影响是广泛的,政府失灵通常是对旅游发展全局的危害。而且,政府对旅游市场的干预通常是强有力的,缺乏相应的制约,出现问题纠正比较困难。因此,政府干预旅游市场应采取谨慎的态度。
三、政府行为效率与政府主导型旅游发展战略
政府行为的效率体现在促进旅游发展和校正“市场失灵”,同时,“政府失灵”带来的消极影响也是一种客观存在。几年来,由于对政府行为效率的评价不同,学术界发生了要不要实行“政府主导型旅游发展战略”的争论。
政府主导型旅游发展战略“就是按照旅游产业自身的特点,在以市场为主配置资源的基础上,充分发挥政府的主导作用,争取旅游产业更大的发展”。[8](P284)中国政府主导型旅游发展战略的实质是对于政府职能的定位,在政府与市场的关系中,政府处于主动地位,由政府来主导旅游产业的发展。有人认为,无论是发展中国家还是发达国家,在发展旅游产业的过程中大都实行政府主导型战略,政府主导无时无地不在
