持反对意见者主要是认为中国正处于建立健全市场经济体制的过程中,政府主导型旅游发展战略与国家经济体制转变的大方向背道而驰。从大的方面看,市场导向是必然趋势,政府只能按市场规律“推动”,而非“主导”旅游产业发展,中国已加入世贸组织,市场自主调节的作用将会越来越大,政府推动作用必然随之弱化,“政府主导型旅游发展战略”已无提倡必要。[11](P4-7)这样的观点充分注意了市场的作用,也注意到了政府职能的有限性。但不可否认的是,在市场经济国家,政府职能总体是一种扩张的趋势,不加区分地弱化政府作用可能同样不利于旅游产业的发展。
是否赞成这一战略涉及到一个基本的价值判断,即改革开放以来中国旅游产业的发展动因是什么,是政府的主导,还是放松管制,即什么样的政府行为才是有效的。应该说,中国旅游产业的大发展,不是政府直接主导的结果,而是政府放松管制的结果。政府主导了旅游管理体制的改革,体制改革释放了市场的力量,成就了旅游产业的大发展。更为重要的是,要正确实施政府主导型旅游经济发展战略,就必须正确发挥政府对旅游市场干预的作用,大前提是政府官员必须清醒地认识到实施这种干预的范围和力度,而时刻警惕自己的干预行为,切实做到“有所为有所不为”,切实做到适可而止。[12](P47-50)这当然只是良好的愿望而已,因为出于自身特殊利益和社会经济发展的要求,政府有一种干预市场的冲动,不能指望政府自身主动地“适可而止”,这样的“大前提”是不可靠的。而且,旅游产业发展中出现的问题,足以引来质疑的声音,如“政府主导管理旅游产业的概念似乎很为合理,却被诠释为不太合时宜的强化执法和大力投资”。[13](P14-17)进而有入主张现阶段就应停止提倡与实施政府主导型旅游发展战略。[11](P4-7)
从市场经济理论的角度看,政府来主导旅游产业的发展是不合时宜的,尤其在“政府失灵”现象充分显现之后。认为“政府主导型战略相对于西方自由资本主义而言,创造了政府干预市场经济的新范式;而相对于社会主义计划经济来说,又是对自由市场经济的成功引进”[12](P47-50)的观点,是过于乐观的结论。对于客观经济规律,政府只能顺应而无法主导,政府主导与市场规律存在内在矛盾,提倡政府主导型旅游发展战略将不利于按市场经济规律办事。而所谓纯粹的市场经济同样行不通,市场规律不能超出自身发挥作用的范围,社会经济作为复杂的系统,需要各种机制的共同作用。现代的社会经济制度,没有一个是其中的一种纯粹形式。相反,现代社会经济是带有市场、命令和传统成份的混合经济,从来没有一种100%的市场经济。[4](P40)市场与政府都是市场经济体制的不可或缺的组成内容,市场机制与政府职能是相互对立又相互依存的关系,离开了对方,无论是市场机制或者是政府职能都难以发挥作用。不能因为存在政府失灵就否定政府在发展市场经济过程中的作用,更不能因为存在市场失灵就简单地用政府替代市场。
四、政府职能的有限性与有效性
简单地赞成或反对“政府主导型旅游发展战略”并不能有效地解决问题,关键应该是科学确定政府与市场的关系及提高政府行为的有效性。根据中国旅游产业的现实情况,恰当的选择是在充分发挥市场机制作用的基础上,实行积极而有限的政府职能。
首先,积极而有限的政府是指在处理市场与政府之间关系时,必须遵守市场优先的原则,市场优先于政府,作为扩展秩序的市场扩展到哪里,政府的职能范围就应该收缩到哪里。[14](P101)也就是说,政府的职能即政府对市场的干预范围是有限的,有限的政府行为才是有效的。政府部门应当切实尊重市场在旅游产业资源配置中的基础地位,转变观念、放松管制,从竞争性领域退出,不与民争利。企业的创新能力得以充分发挥,市场促进发展的能量才能充分释放。
其次是指政府行使职能的主动性。积极的政府,促成了东亚各国和地区的经济发展,这已经成了共识。虽然东亚金融危机之后,人们开始了对东亚经济体制的反思,但现实经济的这次动荡与反复,不足以否定这种模式几十年的成功。[15](P32-37)政府对经济生活的适度干预能够在一定程度上合理调节各个经济主体之间的利益关系,保持社会的稳定与发展。[16](P178-179)发展中国家的政府在旅游产业发展过程中具有更重要的作用和更大的权力,这也是比较普遍的现象。当然,这并不意味着要追求旅游行政管理部门“有位”、“有为”和“有威”,[17](P35-40)而是说政府对旅游产业发展过程中出现的问题要有积极的态度。主要是在市
