浅议新增建设用地指标分解中的耕地现状约束(2)
作者:佚名; 更新时间:2014-12-14

  例如,西安市碑林区2006年已经没有农用地[2],此时,再给碑林区分配新增建设用地指标显然是不合理的。因此,我们认为在给西安市分配陕西省新增建设用地指标的过程中,在确定西安市的权重时,应当扣除碑林区按其经济、人口所占比例部分。

  或许有人认为,西安市作为一个整体不应该扣除其中的部分,因为一座城市的扩张结果,是其整个经济、社会对外资源需求,而不仅仅是其中有可用地的部分区域对外扩张的结果。对于这一观点,我们不能否认它的合理性,但是我们也认为,从我国城市发展的现状国情出发,这么做却又是必需的。原因有以下两点:

  1、当前我国正处于工业化、城市化的中期,城市建设的现状是粗放式扩张,城市建设重外延式发展而轻内涵式挖潜,城市土地利用粗放,结果是城市建设用地效率极为低下,造成建成区无限制的向外扩展,占用耕地越来越多。据有关测算,在我国城市建成区内尚有40%左右的容纳能力,而建制镇则有60%左右的容纳能力[3]。人口的快速增长,城市化进程的不断深入,使得建设用地的需求量不断增加。而我国的土地国情毫无疑问是很严峻的,为了保证耕地面积不减少,又不能阻滞经济与城市的发展,就必须对建设用地的规模、数量、效益进行更深层次的研究,将城市建设用地从外延式发展转变为内涵式挖潜,节约集约利用建设用地。因此,转变城市发展方式,是时候以规划指标的严肃性来约束城市的盲目扩张了。

  2、随着城市规模的日益扩大,现代大中城市普遍存在的人口增多、用水用电紧张,交通拥堵、环境恶化等社会问题,以及由上述问题引起的城市人群易患的身心疾病。这些问题和矛盾在一定程度上制约了城市的发展,加剧了城市政府的负担,使城市政府陷入了两难困境。

  根据世界城市发展的一般历程,城市发展的过程大致可分为四个阶段,即城市化、郊区化、逆城市化、再城市化。在城市化发展阶段,如果人口的过度集聚超过了工业化和城市经济社会发展水平,就会发生某些发展中国家出现的“过度城市化”现象,产生了一系列被称为“城市病”的矛盾和问题,结果导致将城市经济的不集约[4]。一般来说,当一个大城市出现上文所说的没有农用地内城行政区时,这些城市都已进入需进行规模控制时期。因此,已有必要以规划指标的形式对其人口、用地规模进行控制约束。

    二、以陕西省为例

  眼下,全国正在进行新一轮土地利用总体规划编修,我们有幸参与了陕西省土地利用总体规划的编修过程,并得以详细考察了陕西省新增建设用地指标向各地级市的分配过程,思考之余,我们对陕西省新增建设用地指标分解提出了一些新的思路和想法,表述如下,敬请批评指正。

  新增建设用地指标分解首要解决的问题是预测指标值远大于分配指标值,两者不衔接的问题。我们的思路是以分配指标值为约束,首先在扣除机动指标与国家、省级重点项目预留指标的前提下,以待分解指标为总量,考虑各子区域现状耕地约束后,以各行政区域GDP所占比例、第二产业产值、全社会固定资产投资、人口总量、市镇人口(包含流动人口)、上轮规划指标实际执行情况、现状人均建设用地面积共8个因子确定权重后按比例分配。

  具体指标分解过程如下:

  1、扣除机动指标与国家省级重点项目预留指标

  这一部分根据国家有关规定及《陕西省“十一五”总体规划纲要》确定具体应扣除数量,本文限于篇幅,不再详述。

  2、考察各子区域耕地现状

  本文虽然是将省级指标向地级市分解,但是为了精确反映各区域耕地现状,本文以区、县为单位考察其耕地现状。并且为了直观的表达各区域耕地现状,我们提出以现状人均耕地占有量来衡量。需要说明的是,人均耕地占有量是指该行政区域内全人口人均耕地占有量,而不是农业人口人均耕地占有量。

陕西省107个区、县2006年现状人均耕地占有量见下表[5]:

陕西省(2006)年各、县人均耕地占有量表

                                               表2    单位:亩/人

辖区

名称

人均耕地

占有量

辖区

名称

人均耕地

占有量

辖区

名称

人均耕地

占有量

辖区

名称

人均耕地

占有量

陕西省

1.6298

麟游县

5.2998

富平县

1.5011

镇安县

1.5344

西安市

0.5729

凤县

1.7769

汉中市

1.4806

柞水县

1.5603

新城区

0.0006

太白县

1.8574

汉台区

0.5526

延安市

2.8156

碑林区

0

咸阳市

1.1217

南郑县

1.4729

宝塔区

1.8114

莲湖区

0.0014

秦都区

0.3701

城固县

1.2405

延长县

3.7957

灞桥区

0.3935

渭城区

0.5498

洋县

1.5049

延川县

2.0513

未央区

0.2348

兴平市

0.9329

西乡县

1.6069

子长县

2.2209

雁塔区

0.0539

三原市

1.3379

勉县

1.4891

安塞县

6.1066

阎良区

1.0038

泾阳县

1.3499

宁强县

2.2538

志丹县

5.8212

长安区

0.8997

乾县

1.3534

略阳县

2.2225

吴旗县

2.4481

蓝田县

1.5091

礼泉县

0.7314

镇巴县

2.2463

甘泉县

4.8535

临潼区

1.1733

永寿县

2.1654

留坝县

1.5577

富县

1.6468

周至县

1.4022

彬县

1.5228

佛坪县

0.7728

洛川县

1.2588

户县

1.0335

长武县

1.0089

安康市

2.1622

宜川县

2.3246

高陵县

1.0168

旬邑县

1.5174

汉滨区

1.6816

黄龙县

4.9471

铜川市

1.4934

淳化县

2.1647

汉阴县

2.0326

黄陵县

2.2249

王益区

0.3045

武功县

0.9768

石泉县

1.7509

榆林市

4.4329

印台区

0.6681

杨凌区

0.4159

宁陕县

1.0772

榆阳区

2.1935

耀州区

2.2359

杨陵区

0.4159

紫阳县

3.1734

神木县

3.9185

宜君县

3.8903

渭南市

1.7094

岚皋县

2.4376

府谷县

4.2566

宝鸡市

1.4430

临渭区

1.2792

平利县

2.2139

横山县

5.6181

渭滨区

0.2124

韩城市

1.1188

镇坪县

2.9705

靖边县

4.8407

金台区

0.0375

华阴市

1.3240

旬阳县

2.5520

定边县

9.6287

陈仓区

1.9140

华县

1.1392

白河县

2.4978

绥德县

3.6300

凤翔县

1.4819

潼关县

1.1700

商洛市

1.2561

米脂县

2.7579

岐山县

1.1315

大荔县

2.3173

商州区

1.1786

佳县

4.0548

扶风县

1.2942

蒲城县

2.0601

洛南县

1.3675

吴堡县

2.9006

眉县

1.3122

澄城县

2.0879

丹凤县

1.1083

清涧县

4.4134

陇县

2.9741

白水县

1.9465

商南县

1.0052

子洲县

5.3001

千阳县

2.7587

合阳县

2.3321

山阳县

1.1807

资料来源:《陕西省统计年鉴(2007年)》、《陕西省土地利用现状数据集(2006年)》

  对上表数据进行筛选,以确定需扣除权重的区县。筛选标准分为二个档次:一是人均耕地占有量小于等于0.3亩/人;二是人均耕地占有量大于0.3亩,小于等于0.6亩。

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