摘 要：由于快速推进的利率市场化改革，我国金融混业经营大潮已然形成。在这一趋势下，目前国内金融分业监管模式的弊端愈发显现，实行金融混业监管势在必行，然而就如何实施混业监管仍然众说纷纭。次贷危机后，西方包括英美在内的发达国家纷纷进行金融监管体制改革，发展和完善了混业监管理论，研究英国的改革新措施，对于我国未来进行金融监管体制改革具有一定的借鉴意义。

　　关键词：混业监管;双峰模式;金融改革

　　随着我国经济的快速发展，使得金融行业也一日千里，时至今日我国的金融市场格局较之上世纪90年代已发生了巨大的变化。分业经营的界限逐步被突破，金融混业经营的时代已经来临。而年中爆发的”626股灾“使得现行分业监管体制的弊端被暴露无遗，市场对于混业监管的呼声与日俱增。加之党的十八届三中全会就加强金融监管提出了完善监管协调机制的改革任务，而前段时间公布“十三五规划”也明确指出要改革我国金融监管框架，笔者认为中国金融监管体系改革的时机已经来临。

　　一、我国实行金融混业监管的必要性

　　自2004年我国对于分业经营的限制逐步解除，经过十余年的发展我国也步入了金融混业经营的时期，现行的分业监管体制已无法满足现代金融发展的需要，实行金融混业监管势在必行。

　　(一)现行监管体制下，各监管主体之间协调不够

　　我国早期原本由中国人民银行全面负责金融监管职能，但自上世纪90年代以来，其在证弧行和保险方面的监管职能被先后分离，转而由证换帷监会和保监会来专门分管，最终形成了现行的由“一行三会”所构建的金融分业监管体系。介与当时我国正处于经济体制转型的特殊时期，实行这一体制无可厚非，但这一体制在当下已不符合我国已经形成的金融混业经营的大环境，该监管体系造成了几个市场之间的联系被切断，导致各监管主体之间缺乏沟通，协调不足。监管机构众多，层次不清，由于监管部门之间的分工与协调存在问题，“都要管”或“都不管”在实际运行过程中经常出现，形成重复监管或监管真空。

　　(二)现行监管体系无法对从事多元化金融服务的金融主体实施有效监管

　　从世界金融发达国家由分业经营走向混业经营的历程来看，在立法层面都首先对于可以从事多元化金融服务的金融主体予以确认，其中最重要的主体就是金融控股公司。但目前我国金融监管的立法上对此态度暧昧，既未对其性质予以确认，也未明确禁止其存在。因此像平安保险、中信集团、光大集团这样的金融控股公司的法律地位在我国这样的特殊背景下具有不明确性，故对其进行监管的主体也存在不明确性，难以实施有效监管。

　　(三)“地盘意识”现象普遍

　　在分业监管的模式下，三个监管部门往往把监管当成了主管，把所有监管对象当作自己的下属部门加以监管。例如，上市公司董事会会议监管部门会有官员列席，这种情形在全世界都是特例。因为董事会会议一般都会涉及公司的内幕消息，监管部门一旦列席也会成为内幕消息的知情者，但作为监管部门，在内部交易审查中则有可能被豁免。此外，监管机关对于被管辖的机构想做别的业务往往采取鼓励态度，但当别的机构想做自己管辖范围的业务时，就以各种理由阻挡，导致开展一项业务需多部门拜访，决策时间长，严重制约市场的发展。

　　二、次贷危机后英国的金融监管体系改革

　　目前业内普遍认为，需不需要实行混业监管已不是问题，而如何实行混业监管才应该是关注的重点。对于实行混业监管，主要存在两种模式：完全统一模式即“超级监管者”模式与双峰模式。次贷危机爆发后，相比于危机中蒙受重大损失的英美等国，澳大利亚和荷兰则能够在危机中保持发展并迅速恢复金融稳定，与两国所采取的双峰型监管模式有直接关系。因此危机后，英国将原来”超级监管者”模式向双峰模式方向进行了改革。

　　(一)双峰模式

　　“双峰”理论认为金融监管之目标应当是“双峰”的：一是审慎监管，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定、防范系统性风险[1];二是行为监管，旨在保护金融消费者和投资者的利益，防止欺诈和不公平交易，在一定意义上行为监管与金融消费者权益保护可以是等同的。由于审慎监管和行为监管两者的监管目标不同，导致其在具体使用的监管工具、对监管能力要求等方面存在差异性，正是由于两者存在差异，所以当两种监管同时由一家机构负责的时候，就会导致对其中一方的忽视，使得金融消费者权益保护与维持金融稳定这两个监管目标之间难以保持平衡[2]。双峰监管模式就是由该理论发展而来，即分别由不同的专门机构来负责审慎监管和行为监管。这种监管模式的主要优势在于监管专门机构各自以完成自己的监管目标为宗旨行事，再加上合理的协调平衡机制，确保其各自的监管目标都得以实现。

　　(二)英国改革措施

　　根据原来的《2000年金融服务与市场法》而设立的金融服务监管局(Financial Service Authority，FSA)是独立运行的非政府机构，是集宏观审慎、微观审慎和金融消费者权益保护与一身的“超级监管者”。但次贷危机的爆发显现出“超级监管”的弊病，如过多关注微观监管而对宏观监管的忽视，进而导致对系统性风险的有效防范不足;“超级监管者”权力过大，缺乏制约等。所以次贷危机后，英国政府与2009年2月开始了新一轮的金融监管体制改革，随着2013年4月1日《2012年金融服务法》的生效，英国确立了新的金融监管体制。

　　1.强化英格兰银行在金融监管体系中的地位和权力

　　在之前的金融系统中，主要监管权力都集中在FSA中，英格兰银行作为央行却失去了监管金融机构的权力和地位，以至于英格兰银行无法有效完成其职责，从而使得英格兰银行并未在次贷危机中发挥其应有的作用[3]。所以在之后的改革措施中，FSA的所有职能被拆分，其中由英格兰银行在内部设立金融稳定委员会(FSC)和金融政策委员会(FPC)接管FSA宏观层面的审慎职能，主导金融监管体系。 　　2.设立审慎监管局和金融行为管理局

　　2012年1月19日，FSA被拆分为审慎监管局(Prudential Regulation Authority，PRA)和金融行为管理局(Financial Conduct Authority，FCA)。审慎监管局是隶属于英格兰银行，但其地位相对独立，负责存款机构、保险机构和系统重要性投资公司的审慎监管，保持被监管机关的安全性和稳定性[4]。审慎监管局的监管目标主要有两个，其一是促进其所监管的机构安全稳定的运行，确保由被监管机构的商业活动对英国金融系统稳定性造成的不良效果被避免，其二是为投保人提供有一定保障程度的目标。审慎监管局对每个被监管的金融机构进行评估，将多方数据进行综合处理，从而评估整个金融系统发生风险的可能性。审慎监管局为了促使每个公司健康发展制定了一个监管的基本标准，所有被监管的金融机构均须遵守这一标准。审慎监管局的监管将由几个高级的专业团队来执行，这些专业团队将对金融机构可能出现的问题作出前瞻性判断。金融行为监管局独立与英格兰银行，直接对财政部和议会负责，但英格兰银行可以对其进行指导与建议，其旨在保证金融市场运行良好。FCA负责对所有在英金融机构进行行为监管，包括储存散户、储存大户以及投资机构，还负责对审慎监管局监管范围外的金融机构进行审慎监管[5]。FCA主要关注三大块领域，消费者权益保护、市场诚信与市场竞争，其一般职能包括：政策制定，依据金融服务与市场法案制定和发布有关规范，提供指导或决定相关政策及原则[6]。

　　3.英国各金融监管机构之间的协调机制

　　英国新的金融监管制度也建立了新的协作机制，旨在通过有效协作机制的作用下各监管部门能够实现其监管目标。新的协作机制主要有以下三点规则：其一，当一项措施的执行可能会在一定程度上阻碍其他监管者实现其监管目的时，执行该措施的监管者需向其他监管者咨询。其二，涉及有关共同监管利益的信息时，各监管者之间应共享该信息。其三，监管者应在遵守各自职责的前提下履行有关共同监管利益的职能[7]。

　　总的来说，次贷危机后英国政府改变了以往由FSA进行”超级监管“的完全统一监管模式，将FSA的职能拆分赋予英格兰银行、审慎监管局和金融行为管理局。各监管机构间通过协调机制共同对系统性金融风险的防范、维护金融系统稳定以及金融消费者权益保护发挥作用。

　　三、英国金融监管新举措对我国金融监管体系改革的启示

　　英国金融监管改革的新举措对我国的金融改革有一定的借鉴意义，但对于国外经验的借鉴也应与我国过去的监管经验相协调以及金融现状相适应。笔者结合英国的改革经验以及我国经济体制与市场发展情况，提出如下建议：

　　(一)由央行牵头整合“一行三会”，由功能监管过渡到目标监管

　　我国的分业监管模式是一种功能监管，是以经营业务的性质为限而划分监管范围的模式。所以当混业经营成为常态以后，金融业务性质之间的界限便越发模糊，给功能监管带来困难。而目标监管是混业监管的一种，是以监管目的、监管效果为限来划分监管范围。金融业务无论是什么性质，只要对其的规制有助于监管目的的实现，便会将其置于监管范围之内。故笔者认为，应在“一行三会”的体系中突出央行的核心地位，整合”一行三会“。但整合绝不是简单的机构合并，在突出央行核心地位的同时要将三会的监管权限按照不同的监管目标重新划分，针对不同监管目标设立监管主体。

　　(二)以央行为主导建立宏观审慎机制

　　在应对系统性金融风险上，央行为主导有以下几点原因：第一，从金融业的功能考虑，中央银行作为市场流通性的最后提供者，必须全面了解金融机构的情况，否则当风险出现难以及时决策。第二，宏观审慎与中央银行负责一国的货币政策同属宏观经济领域，因此由央行进行宏观审慎监管正与其基本职能相适应。第三，中央银行在汇总全国金融、经济情况方面具有极大的信息优势。而银监会等微观审慎监管机关有其自身的局限性，主要是因为他们所关注是单个机构，单项金融业务的风险。而随着金融混业经营程度的加深，各金融机构之间的沟通越来越频繁，某些金融风险极易在金融机构之间传播。所以有必要以央行为主导建立宏观审慎监管机制，消除银、证、保三家金融监管机构与人民银行在法律、政策与实践上的外部冲突，提高宏观审慎监管的效率。

　　(三)建立以审慎监管和行为监管相分离的双峰监管模式