摘要：改革开放至今中国经济保持快速增长，但经济增长方式过于粗放的问题却越来越突出。尽管转变经济增长方式早已提上日程，但是转变进程却非常缓慢，究其原因，在当前的地方政府官员晋升考核机制下，转变过程中可能存在的风险是罪魁祸首。为了完成经济增长方式的转变，以最终实现中国经济的可持续发展，地方政府需要通过有效的风险控制系统将风险降至最低。中央政府现行的黑匣子式宏观经济风险控制系统存在局限性，应建立基于风险分析的中央政府和地方政府各自的宏观经济风险控制系统并使二者相互有机协调。本文对这一系统进行了详细的分析，并提出了相应的政策建议。

　　关键词：增长方式转变;风险控制系统;中央政府;地方政府

　　中国经济自改革开放以来持续30多年快速增长，但经济增长方式过于粗放的现状却没有得到根本性的转变，这一问题在全球金融海啸的冲击下更加明显。中国之所以会受到金融海啸的不利冲击且影响程度逐步加深，除了较高的外贸依存度之外，一个重要原因是粗放型的经济增长方式。经济增长方式转变的最终目标是由粗放型经济增长方式过渡到集约型经济增长方式。尽管学术界和政府部门早已意识到并提出要转变经济增长方式，但在当前的地方政府官员晋升考核机制下，转变过程中存在的风险导致转变步伐十分缓慢，为了加快转变的进程，必须将潜在的风险控制在社会可承受范围之内。在现行的风险控制系统存在局限性的情况下，政府应该建立一套能够有效地控制转变经济增长方式过程中潜在风险的风险控制系统。只有如此，转变经济增长方式过程中的风险才能降至最低，转变进程才能升至最快。

　　一、控制风险：加快经济增长方式转变步伐的客观要求

　　根据对中国转变经济增长方式过程中的宏观经济风险分析，以及对1995年明确提出转变经济增长方式以来宏观经济运行情况的回顾，有如下基本判断：只要中国的经济增长率不低于8%，城镇登记失业率不高于5%，衡量通胀率的CPI指数不高于5%，对外贸易经常项目中的逆差控制在2%以内并且能够实现动态平衡，宏观经济就不会出现大的波动;如果经济增长率不低于9%，失业率不高于4.5%，通胀率不高于4%，贸易逆差控制在1.5%以内并能实现动态平衡，宏观经济仍然可以运行良好。因此，如果将上述指标看做是中国转变经济增长方式的几个重要风险约束条件，由宏观经济运行能够达到上述目标来确定转变经济增长方式的政策选择、政策组合和政策力度，显然它们将是中国经济社会可以承受的比较宽松的界限，在这些约束条件下，中国转变经济增长方式的进程还可以再快一些。然而，中国经济增长方式转变进程为何如此缓慢?本文认为主要有两个原因：第一，地方政府官员落实转变经济增长方式相关政策的激励不足。第二，政府与企业难以准确了解经济增长方式转变过程中可能存在的风险。

　　相对绩效考核机制导致地方政府官员落实转变经济增长方式相关政策的激励不足。20世纪80年代初，地方官员升迁标准由过去以政治表现为主变为以经济绩效为主，为充分调动地方政府积极性，中央政府将经济增长速度作为地方官员晋升绩效考核的最重要可量化指标。在政治集权和政绩考核机制下，地方官员为了政绩有竞争GDP增长率的激励，形成一种基于上级政府评价的“晋升锦标赛”。现行的相对绩效考核机制显然为地方政府提供了一种“重视经济增长数量，轻视经济增长质量”的激励，因此，地方官员对于将粗放型经济增长方式转变为集约型经济增长方式的积极性并不高。此外，一个地区的失业不仅关系到本地区的经济增长从而关系到政绩，而且较低的失业率本身就直接反映了政绩，较低的失业率还有助于本地区的社会稳定，而社会稳定也是地方政府官员所追求的目标。地方政府除承担本地区行政事业经费、文教卫生支出和其它支出之外，还有一项极为重要的经济建设支出，其中前两项支出具有刚性，政府必须解决，而最后一项又直接与本地区经济发展和个人政绩相联系，对政府官员非常重要，因此，地方政府通常格外重视本地区的财政收入。然而，关注经济增长、失业、财政收入的地方政府却不太重视经济增长方式的转变。这是因为：尽管地方政府官员知道转变经济增长方式从长期来看是有利的，但它需要的时间太长，一届地方官员大概任期4年，在如此短的时期内要实现晋升目标，必须进行能带来短期明显政绩效果(较高的经济增长率、就业率和财政收入)的经济活动，保持粗放型的经济增长方式恰好能够更容易实现这一点。既然维持原有的粗放型经济增长方式基本上可以维持原有的高经济增长率、低失业率、高财政收入，而在任的短期内“动大手术”则可能带来非常大的风险，那么地方政府自然没有激励去积极落实中央政府的那些充满不确定性的促进增长方式转变的政策。

　　缺乏风险分析导致政府与企业难以准确了解经济增长方式转变过程中的风险。经济增长方式转变过程中的风险根源在企业。中国企业粗放程度高，若维持粗放型生产方式，虽然技术水平、管理水平和净利润都不高，但至少可以发放工资、计提设备折旧;若粗放型企业迅速转向集约型生产方式，短期内，工人会失业，机器设备会遭到淘汰，甚至企业可能直接关闭。面临来源于企业的微观风险，地方政府担心转变经济增长方式给本地区带来一系列问题：经济增长率降低、失业率上升、财政收入下降和地区竞争力减弱以及地方官员政绩在现有绩效考核制度下受到不利影响。面临企业的微观风险演变为地区的宏观经济风险，中央政府担心转变经济增长方式给整个国家的宏观经济带来一系列问题：经济增长率降低、失业率上升、财政收入下降和国际竞争力减弱，从而不利于中央政府的政治稳定性。中央与地方政府的担心导致它们在制定和落实试图推动转变步伐的政策时都会试探着进行，企业的担心导致它没有执行政策的积极性，并且这些试探性的政策往往会由于中央、地方政府与企业的多重委托代理关系而“寸步难行”，即“上有政策，下有对策”的中国式委托代理机制降低了政策的有效性。政府与企业的谨慎策略恰说明它们对经济增长方式转变过程中潜在风险的形式和大小不够了解。如果能对经济增长方式转变过程中的风险进行溯源、识别、评估和排序，政府就会更明确地知道促进转变政策应有的力度，而不再是无关痛痒的“试探”。

　　基于以上的理解，为了加快经济增长方式的转变步伐，可能的途径有两个：第一，改变绩效考核机制;第二，有效控制转变过程中的风险。改变绩效考核机制是很多国内学者提出过的政策处方，但其难以在短期内实现，涉及到经济领域之外的政治情况，超出本文研究范围。基于此，在现行的绩效考核体制下，有效控制经济增长方式转变过程中的风险就成为加快经济增长方式转变步伐的客观要求。为了有效控制风险，须率先对经济增长方式转变过程中不同地区(尤其是各地区中高污染、高耗能、资源型企业密集的城市)、不同行业(特别是电力、钢铁、有色金属、建材、石油加工和化工行业)、不同产业(主要是第二产业)分别进行风险溯源;找到风险源头之后，采取定性方法对潜

　　在的各种风险加以识别;然后，采用定量方法对各种风险的大小进行评估;最终，生成一个蕴含大量信息的风险排序。只有通过这样的风险分析，才能够让中央政府给出更为确切的转变步伐临界值，才可能构建合理的风险控制系统来有效控制风险，最终加快经济增长方式转变的进程。那么，中国现行的风险控制系统具有什么特征?

　　二、黑匣子：现行的风险控制系统及其局限性

　　转变经济增长方式是在中央政府一系列政策工具作用下的一个有目的的过程，在这一过程中，中央政府实际上把宏观经济运行系统看做是一个黑匣子(如图1所示)。政府在匣子的一端输入政策变量，在另一端得到运行结果。虽然从政府向黑匣子输入政策变量到得到宏观经济运行结果之间存在不确定性，政府无法判断运行的实际结果，但政府其实有一个预期的宏观经济运行目标值，也就是速度、结构、质量、效益相统一的理想经济增长方式。政府根据输入的政策变量组合(包括政策变量的选择及各变量的取值)与运行结果的变化值，来决定下一次的政策变量组合，即根据反馈结果来调节政策变量，这样就形成一个动态反馈的调节系统。

　　现行的宏观经济风险控制系统，实际上是反过来进行的：当转变经济增长方式的政策组合所影响的宏观经济目标超出了政府的期望值，政府就可以改变政策种类、政策组合和政策力度，以使转变经济增长方式的宏观经济风险限制在社会可承受的范围内。因此，政府在实施促进转变经济增长方式的政策时，必然是首先选择一些易于实行的政策，使之影响包括了关键产业和问题突出的地区的整个国民经济黑匣子，然后观察宏观经济运行结果;当这些政策有效，而宏观经济的运行状况又在可接受的范围内，政府将在下一个时期加大原有政策的力度或者推出新的政策，再来观察这些政策对于推进经济增长方式转变的效果以及宏观经济的运行状况：如果宏观经济运行状况仍在可接受的范围内，则进一步加大转变经济增长方式的政策力度;如果用由宏观经济目标衡量的宏观经济运行状况超出了可承受的范围，则减轻政策力度，以稳定宏观经济的运行，使宏观经济目标保持在可接受的范围之内。因此，对于中央政府来说，虽然转变经济增长方式的过程中会产生宏观经济风险，但由于这种风险实际上是直接由政府促进转变经济增长方式的政策引起的，而这些政策工具又由中央政府完全控制，因而政府可以通过选择政策的组合和力度来控制转变经济增长方式过程中的宏观经济风险。因此，这是一种根据输出值的反馈来调节输入值的风险控制机制。

　　虽然现实中的宏观经济目标并不是单一的，而是一个目标体系，但由于：(1)这些目标之间存在一定的关系，例如失业率与经济增长率、失业率与通货膨胀率之间在某种程度上存在着奥肯定律和菲利普斯曲线所反映的关系。(2)政府会根据一定时期宏观经济中急需处理的主要问题而在这些目标之间有所侧重，因此，尽管宏观经济运行具有多目标的特征，政府仍然能够依据目标之间的联系和宏观经济的主要矛盾而进行政策选择。从中国的经验看，经济增长率目标通常不会低于8%，这是因为改革开放以来GDP增长率为9.45%(按可比价格计算，下同)，1992年以来GDP增长率为10.15%;进入2000年以来GDP增长率为10.21%，失业率不能超过5%，通货膨胀率不宜超过4%，国际收支很难容忍总体上的逆差，更不可能容忍较长时期的逆差，如果由于转变经济增长方式而导致出口大幅减少而进口迅速增加从而形成贸易逆差，则政府也会放缓转变经济增长方式的力度和进程。因此，在多个宏观经济目标(即目标体系)的条件下，政府仍有相当大的空间进行政策选择;即使因为多重目标下的政策选择空间不大，政府也可以通过目标之间的权衡取舍来选择政策。此外，对于两个不属于宏观经济目标但又会影响宏观经济目标实现的重要方面――财政收支状况和金融市场风险，政府也同样有一个心理预期值，当财政收支状况严重恶化、金融市场风险快速提高，超过了政府认为的社会承受值时，以社会稳定为更高目标的中央政府就必然会放缓转变经济增长方式的进程。其风险控制系统与上述完全相同。