[论文摘要]我国高等教育事业长期陷于财政支出不足的困境。追根溯源，一方面在于以“综合定额加专项补助”作为主体的现行财政拨款方式难以应对实践所需；另一方面在于既有立法过于纲领化、概括化，可操作性缺失致使政府责任缺位。鉴于此，引入“协商拨款”方式对财政拨款方式进行补充，从而建立综合的财政支出方式，以及完善立法实现政府责任归位是有效的法律规制手段。

　　[论文关键词]高等教育 财政支出方式 政府责任 协商拨款

　　一、问题的提出

　　长期以来，我国教育经费占GDP的比重相当低，不仅低于发达国家水平，甚至严重低于世界平均水平。令人扼腕的是我国为此所作的法律规制效果均不甚理想：
　　首先，国务院在1993年制定了《中国教育改革和发展纲要》（中发[1993]3号），其中提出国家财政性教育经费应于20世纪末达到占国内生产总值4%的目标。可是，这一目标迄今仍未实现。以1998年至2008年为例，我国财政性教育经费占GDP的比重分别为2.59%、2.79%、2.86%、3.14%、3.32%、3.28%、2.79%、2.81%、3.01%、3.32%、3.48%。同时，需要指出的是，根据国际惯例，高等教育投入应占教育总投入的20%，而我国高等教育占教育总投入的比例却长期低达仅约10%。
　　其次，《教育法》第54条规定，“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。具体比例和实施步骤由国务院规定。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”；第55条规定，“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”。与此相对应，《中国教育改革和发展纲要》（中发[1993]3号）也要求各级财政支出中教育经费所占的比例，全国平均不得低于15%。然而，在前述1998年至2008年的十年之间，按照财政支出扣除国内外债务还本付息支出来计算，1999年至2005年的全国预算内教育经费占财政支出比例均未超过15%，其中以2000年比例13.80%为最低。2006年起财政支出比例突破15%并呈逐步增长趋势，可是增长速度过慢，至2008年比例也仅达到16.32%。此外，不容忽视的是在1999年、2000年、2003年、2005年这四年中，比例均较前一年出现下降。
　　再次，《教育法》第55条还规定，“按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”事实上，伴随着1999年开始的高校扩招，我国普通高校生均预算内教育费用支出在2000年至2005年间呈逐年减少趋势，2005年时仅为5375.94元。2006年之后开始有所回升，直到2008年才重超2000年的水平，达到7577.71元。生均经费偏低造成我国部分高校出现图书资料短缺、实验设备落后、教学科研经费匮乏等堪忧现象，难以实现办学宗旨和教育任务。

　　二、成因分析

　　（一）财政支出方式失之单一
　　1986年，根据国家教委、财政部颁布的《高等学校财务管理改革实施办法》（[86]教计字162号），我国高等教育财政领域开始实行 “综合定额加专项补助”的“公式法”支出方式，该支出方式以“包干使用、超支不补、结余留用”为特点。回顾往昔，以“综合定额加专项补助”为主干的高等教育财政支出制度具有量化性强、透明度高的优点。然而，过分依赖“综合定额加专项补助”这一公式拨款方式，而忽视高等教育财政支出向综合方式发展，将造成教育资源的极度匮乏以及高校对教育资源的恶性争夺。
　　原因在于，“综合定额加专项补助”是一种单一的、粗线条的财政投资方式，系为适应高校教学方面的拨款而设计，对学术科研方面的需求则缺乏保障和激励，故此无法全面、真实、准确地反映高等教育成本的变化规律。换言之，现行拨款模式存在着计划性过强的缺陷，无法协调国家与高校间信息不对称的矛盾，导致拨款部门拟定的投入量远远不能满足高校纷繁复杂的现实需要。
　　（二）立法可操作性缺失致使有关部门责任缺位
　　高等教育财政立法过于纲领化、概括化，可供操作的细化规则较为缺乏，尤其在政府责任方面显得空白。《教育法》、《中国教育改革和发展纲要》仅仅设定了高等教育财政支出的宏观目标，而未明确其到达路径。因此，厘清各级政府的支出责任，分别为目标实现、目标落空两种情况建构激励机制和问责机制刻不容缓。考察实践，不难发现矛盾集中在以下三方面：
　　第一，教育财政预算长期处于事权和财权分离状态，造成程序繁琐、环节过多、效率低下的困境。在实际运行中，教育行政的事权归于政府的教育部门，而教育行政的财权则归于财政部门和计划部门——具体而言，教育事业费属于财政部门，教育基本建设投资属于计划部门。根据管辖的不同，教育财政的拨款程序亦有不同：由教育部门举办、管理的各类教育，其经费先从财政部门拨付教育部门，再从教育部门拨付学校；由政府的其他部门管辖的各类教育，其经费则经财政部门拨付这些部门的职能机构后，再拨付学校。一方面，事权和财权相分离易于出现教育部门与计划部门、财政部门间互相推诿的僵局，并且，由于教育部门所行使的是事权，导致教育部门更可能处于不利境地；另一方面，相对于计划部门、财政部门而言，高校同教育部门之间的信息更为对称、联系也更为密切，其经费诉求在教育部门处更可能得到满足，但是由于财权被计划部门、财政部门所掌握，从而增加了诉求实现的曲折性。
　　第二，教育财政拨款部门怠于行使职能的情形并不鲜见，导致部分高校经费紧张乃至出现债务危机。这一矛盾与前述教育财政预算的财权、事权相分离，以及财权由不同部门分享的矛盾关联极为密切。长期以来，我国高校的办学经费主要来源于举办者，根据举办主体的不同，可以划分为公立高校与私立高校，并且还可以将公立高校进一步划分为中央部委直属高校、部委与地方共建高校、地方高校三类。然而，高校的举办主体是可以发生改变的，尤其像我国1992年至2002年间的院校合并大潮这样的高等教育探索改革阶段。以吉林大学为例，2000年，吉林大学、白求恩医科大学、长春科技大学、吉林工业大学、长春邮电学院五校进行合并，信捷职称论文写作发表网，组成了新的吉林大学。合并后的吉林大学为教育部直属高校，而合并之前的白求恩医科大学、长春科技大学、吉林工业大学、长春邮电学院分别为当时的卫生部、国土资源部、机械工业部（现工信部的组成部分）、信息产业部（现工信部的组成部分）的部属高校。合并之后，教育部以外的四部认为自己不再对新的吉林大学负有财政支出的义务。于是，吉林大学的规模扩大反而导致其获取的财政拨款减少，随着开支的增加，2007年吉林大学竟然陷入负债30多亿元的窘境。虽然吉林大学经费紧张与负债有诸多原因，但是财政拨款部门的减少无疑是重要因素之一。

　　第三，教育拨款依赖行政命令的管理方式来进行，缺乏法律依据与保障，规范程度低。有学者指出，一所高校能否获得较多的教育经费，往往取决于有关领导对教育的重视程度、学校与上级领导或主管部门的关系、学校的名气等。还有学者指出，我国专项资金的分配缺乏科学的依据和合理的分配标准，实际操作受人为因素的影响较大，带有很大随意性，容易产生“跑部钱进”的问题。