2 财政分权体制视角下的县级政府教育财政行为分析
　　中国全面的经济体制改革以财政体制改革为突破口率先进行，1980年起实行了中央政府对地方政府放权让利的财政包干体制，带有着明显的分权化色彩。为了解决由财政包干体制带来的中央政府财政收入在国家总财政收入中所占的比例不断下降的弊端，1994年中央政府推行了分税制改革，根据中央政府和地方政府的事权划分，确定了中央财政与地方财政的收支范围。在实行分税制时，中央政府对于省以下财政体制并未作统一规定，各省比照中央对地方的分税制财政体制框架，根据各省省情实行了本省的分税制财政体制，对省本级与地市的事权与支出、地市本级与县（市）的事权与支出划分作了原则规定。县（市）财政主要承担本县市政府机关运转所需支出及本县市经济社会发展所需的支出。在财政收入的划分上，大部分省区都将收入稳定且规模较大的税种由省与市县共享，收入较少的税种由市县独享，部分省区还规定主要行业或支柱产业的税收收入由省级独享。
　　西方主流财政理论认为，财政分权可以限制政府的规模，更好地让地方政府履行公共服务职责，提高公共服务生产效率和配置效率。中央政府在提供面向地方的公共产品时将面临着信息不充分、不及时的问题，而地方政府了解当地居民对公共产品的需求偏好，信息及时充分，有利于提供公共产品。同时，各地地方政府将在提供地方公共产品时展开竞争，对地方政府提供公共产品不满意的居民会采取迁往提高优质公共产品的地区。这就是所说的“用脚投票”的思想。
　　但国外研究者的实证研究表明，总的来说，在发达国家财政分权可能会缩小地区差异，而对发展中国家的研究则得出了相反的结论。一项运用田野方式的调查，以山东、河北、贵州三省为例，对中国的公共服务地区差异进行的研究也表明：财政制度改革导致基层政府财力下降，政府之间的财力差异扩大，从而导致省与省之间在提供基础教育、医疗卫生等公共服务上存在着巨大差异，这种基本公共服务的差异不仅降低了居民福利水平和生活条件，还影响了长期的人力资源积累和经济增长。王蓉对中国义务教育生均经费的地区差异进行了详细的研究，重点在于对不平等指数的各种分解，一个重要的结论是区域内差距大于区域间的差距。
　　在财政分权体制下，地方不同层次政府对提供教育、公共卫生等外溢性强的公共产品的态度差异很大。省级政府出于提高本省区人力资源素质的愿望，对提供此类公共产品意愿强烈，但省级政府主要负责省属高等院校的经济投入，省本级教育经费相对充裕。
　　市级政府对发展教育事业也有较高热情，特别是发达地区的市级政府。一方面，出于提高本地劳动力素质的目的；另一方面，发展高质量教育对吸引人才、保持社会稳定、改善投资环境意义重大。这些城市尤为重视辖区内高等教育发展，职业教育的发展也受到青睐，市属的基础教育学校都是重点学校，对决策者来说，无论对提高社会的效益还是对满足个人所属阶层的子女接受优质教育的个人愿望都具有实质意义。在省、市、县三级地方政府中，通常县级政府教育财政行为的动机不足、意愿较低，这是由县级政府的执政环境和政府目标所决定的。在省、市、县三级财政中，县级财政比率最低，需要支出的项目最多、压力最大；提高经济增长发展速度、增加财政税收的动机最为强烈。我国农村教育财政经费的主要提供者是县级财政，近年来中央省级财政对教育的专项转移支付，一般要求县级政府按一定比例匹配资金，往往是如果匹配不到位，专项转移资金就不到位，这对贫困地区的县级财政产生了很大的压力。
　　由此可得出以下结论：在分权制财政体制下，县级政府的教育财政行为的基本出发点是保持教育的正常运行，保持教师工资正常发放，满足辖区居民对教育的基本需求。中西部县（市）由于财政约束，政府倾向于放缓教育经费增长速度，降低教育经费支出在财政支出中的比例。这一倾向在中西部地区县级政府对推进农村布局调整和对民办教师处理问题上表现得尤为明显。
　　3 公共选择理论视域下的县级政府教育财政行为
　　公共选择理论是用经济学原理研究政治科学而形成的一种理论观点，经济学是将人视为经济人作为理论假设前提的。经济学假设人都是理性的、追求利益最大化的。在选举中，每个人必然要投票给带来利益最大化的候选人；政府官员也要追求自己的利益最大化，他要根据选民的偏好决定自己的政治主张，以使自己赢得选票。
　　公共选择理论为研究县级政府教育财政行为提供了新的研究范式。我国目前政府官员的任命是采用委任的形式，随着我国政治体制改革的推进，人大、政协开始真正发挥自己的作用，网络化社会使官员的行为更多地显示在社会公众面前，从中央到地方政府官员选拔更加重视民意，民意成为官员决策时不得不考虑的因素。社会不断分化已形成了不同的利益集团，通过不同的渠道向政府提出自己的诉求，县级政府官员对利益集团诉求的思考直接影响他们的决策。从公共选择理论视域来研究县级政府财政行为，可得出以下观点：
　　首先，重视县镇教育。在计划经济时期，城市教育的发展优先于农村教育的发展。在农村教育中，县镇学校的发展优先于乡村学校的发展。近年来，全国范围推进农村义务教育保障机制，义务教育学校的经费支出都由县级财政负责，但重视县镇学校、特别是县镇的重点学校的办学思路并未得到改变。这些学校的办学条件优于一般学校。师资优于一般学校，获得经费也多于一般学校。其次，重视有影响的利益集团的教育偏好。在我国县镇中，公务员队伍是对县级政府教育财政行为影响最大的社会团体，事业单位人员也有相当的影响，信捷职称论文写作发表网，改革开放后经营致富的企业主和村级干部亦有一定影响。最后，县级政府教育决策在一定程度上日益考虑到教师的需求。教师是县域事业单位中人数最多的职业群体，教师的一些基本要求还是受到县级政府决策人员的重视的。

　　三、结论

　　县级政府承担着发展农村教育的主要责任，县级财政是农村教育经费的主要提供者。良好的县级政府教育财政行为，直接保障了农村教育的顺利发展。从以上的分析可以看到，仅靠提高县级政府对于教育的重视程度，是不能解决县级政府对教育财政经费供给动机不足的问题的，必须进行制度创新。首先，改变目前对各级政府官员的政绩考核机制，由以GDP和财政收入增长率为考核主要指标，改为以经济发展和包括教育发展在内的社会发展并重的考核为主要指标，从机制上保障农村教育财政经费的供给；其次，要改革目前的财政体制，改变中央财政和地方财政财权和事权不一致的情况；最后，要加强基层民主建设，强化县级人民代表大会的决策与监督权力，增加财政决策与执行情况的透明度，对教育财政经费投入加大审议的力度。