[论文关键词]清代；少数民族；法制建设
　　[论文摘要]清政府为了巩固大一统的皇权统治，非常重视经营少数民族地区，并且取得了卓有成效的成绩，尤其是法制建设更具特色，为多民族国家的统一和各民族的团结发展做出了重大贡献。
　　
　　清朝自入关以来，不但面临着让中原汉民族臣服的问题，也面临着如何与周边少数民族相处的问题。清朝北有蒙古族逐水而居，西北有准噶尔虎视眈眈，西南有西藏为西人垂涎。自清朝以前的历代王朝都在少数民族的问题上困扰不已，如秦汉之与匈奴，唐朝之与突厥，明朝之与蒙古族。清政府在巩固中原地区统治的同时，对周边少数民族采取了分而治之的方法，与内蒙古通过联姻等手段结成牢固的联盟，又出兵平定了位于天山北路的厄鲁特蒙古，骠悍勇猛的蒙古族成了清政府北方的坚强屏障。在此基础上，清政府又平定了“回部”大小和卓木的叛乱；改革西藏政治，确定达赖喇嘛政教合一的体制；平定大小金川的藏族，又对云贵湘桂的苗、瑶族地区改土归流。经过康熙、雍正、乾隆三朝的经营，清朝的民族政策取得了历史上前所未有的成功，清王朝的疆域也达到空前辽阔，北至恰克图，南至海南岛，西至葱岭，东至外兴安岭、库页岛。一个空前盛大的封建王朝建立了。为了加强在少数民族地区的统治，清政府在保证国家的最高立法权外，也非常重视当地的法制建设，制定了专门适用于少数民族地区的基本法和单行法，这是历代封建王朝都不曾有的。
　　
　　一、清政府在少数民族地区的法制建设成就
　　
　　清政府在少数民族地区的立法原则用一句话来概括，就是：在可能保证中央法令诸如《大清律例》一统性的同时，又根据地区差异因俗而治。
　　1.蒙古地区的法制建设。清政府一直非常重视与蒙古族的关系。早在清入关前皇太极天聪七年就先后“颁钦定法律于科尔沁、土谢图、济农”等部族。[1](卷一六)后来被称为《盛京定例》。崇德八年颁布《蒙古律书》，顺治十四年对定例进行增减，后屡次修订，康熙中叶已有《蒙古例》七十七条，到雍正朝发展到九十四条。乾隆六年十二月，《蒙古律例》终于完成。此后乾隆年间有多次修订，至乾隆五十四年已有二百零九条。由于蒙古地区各部情况的变化，嘉庆十六年开始由理藩院对有关蒙古的律例、成案进行全面整理，开馆修律，历时三年完成《理藩院则例》。《理藩院则例》的制定是清朝关于蒙古立法定型化的标志。理藩院是清王朝管理蒙、回、藏事务的机关，所谓“掌外藩之政令，制其爵禄，定期朝会，正其刑罚”。[2](卷六三)也掌管一部分属国及与外国交往事务。由于理藩院兼管对俄罗斯的交涉事宜，因此则例中还规定有《俄罗斯事例》。则例确定了蒙古地区的基本政治制度，确定蒙古地区是国家政权不可分割的一部分，还确定蒙古地区的各项政治、经济、司法、礼仪、治安制度等，是适用于蒙古等地区的特定基本法。光绪三十二年(1906)官制改革，理藩院改为理藩部，《理藩院则例》也相应改为《理藩部则例》。《理藩院则例》确立了蒙、回部的行政系统，加强了对这些地区的司法管辖，有利于清朝统一的多民族国家的巩固。
　　2.西藏地区的法制建设。顺治年间清政府就确定了西藏达赖喇嘛的宗教领袖地位。康熙末年清政府击败了骚扰西藏的准葛尔军队，结束了和硕特蒙古对西藏的统治，确立了西藏自己的君王制度。雍正初年开始派遣驻藏大臣。乾隆十二年，清政府镇压西藏珠尔墨特叛乱，十六年《西藏善后章程》，废除郡王制度，确定驻藏大臣与达赖喇嘛共同管理西藏政务的制度。[3](卷525)这是清朝关于西藏的第一个善后章程。乾隆五十六年，清军击败入侵西藏的廊尔喀侵略者，之后制定了第二个善后章程，即《钦定西藏章程》，后又修订《西藏通制》二十六条，编入《理藩院则例》。《西藏通制》是清政府颁布的关于西藏地区的基本法，其核心是确定清政府对西藏的主权。通制第一条即重申西藏设驻藏大臣二员，办理前后藏一切事务；规定驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平行；驻藏大臣代表中央掌握西藏地区的外交、军事，还规定了西藏地区的税收、币制、司法等内容。
　　3.回疆地区的法制建设。清代“回疆”范围为西汉以来“西域”所指地区。这里受外来文化影响比较大，在风俗习惯和民族文化上都呈现出多元化的特点。所以清政府在处理回疆的民族关系时，采取了与其他地区不同的措施。乾隆二十年，清政府平定准葛尔部达瓦齐的叛乱，统一新疆。二十四年平定大小和卓木的叛乱，终于肃清了准噶尔部在北疆的统治势力。二十六年，乾隆在理藩院设徕远司管理回疆的事务，嘉庆十六年理藩院制定了《回疆则例》，简称《回例》。《回例》是清政府治理新疆的单行法规。它规定了回疆的基本政治制度，即以伊犁将军和大臣、都统领导各城伯克的“军府”制；规定了各城伯克的年班、朝贡，吐鲁番、哈密两处世爵的袭封、升降事项，明确回疆和中央的关系；保护维吾尔族伊斯兰教的信仰，但不许干涉政务；规定了派驻将军、大臣的职责、费用开支及驻军事项，对于保证清政府在新疆的主权有重大意义。
　　4.苗疆地区的法制建设。清代的“苗疆”有广义和狭义之分。广义的“苗疆”指西南三省、两湖、两广等省的少数民族地区。狭义的“苗疆”仅指贵州东部的苗族聚居区。广义的“苗疆”地区民族混居，长期聚居着藏、苗、瑶、壮、彝等少数民族，交通不便，一直实行野蛮的土司制度。雍正时期开始实行改土归流政策，取消土司，这些地方划归中央管辖，引起土司的反抗，主要有大小金川的藏族和贵州苗族的叛乱。清政府历时二十余年平定叛乱，毁除苗寨一千二百二十四座，阵斩苗民一万七千六百多人。[3](卷五一五)废除土司制度后，清政府陆续设置州、县建制。针对西南苗疆地区，清政府实行的是不同于西藏、蒙古、回疆地区的法律措施，它并没有制定类似《蒙古律例》、《回例》这样的单行法，而是适用清朝基本法《大清律例》内专门增加的约十条条例，这些条例都是清政府在改土归流的斗争中，根据有关督抚将军的“善后章程”条奏而撰入的。其内容主要是针对这些地区如何实行军事统治。如嘉庆初年湖南巡抚姜晟平定苗疆后的“治善后事宜”，继任巡抚阿村保在嘉庆十年奏请的关于苗疆“善后事宜”，称为《屯田章程》。