5.回族地区的法制建设。雍正平定青海和硕特蒙古首领罗卜藏丹津在塔尔寺西藏达大喇嘛支持下的叛乱后，为巩固清政府在青海地区的统治，批准了《青海善后事宜》十三条和《禁约青海十二事》，规定了中央政府对青海地区的管辖，确定了和硕特各部的编旗、界址，雍正三年设置了西宁办事大臣为青海地区最高长官，雍正十一年制定《西宁番子治罪条例》又称《番例条款》。此条例专门适用于宁夏、青海、甘肃等地少数民族，共六十八条，包括会盟、界址、征派、刑法等内容原定暂行五年，后一再延后，乾隆十三年奏准长期沿用，直到民国初年仍有法律效力。《番例条款》所规定的大量罚牛马赎罪，和令当事人“设誓”具结，表现了极大的掠夺性和神明裁判的宗教色彩。
　　6.司法管辖。根据《大清会典》，理藩院“掌外藩之政令，制其爵禄，定其朝会，正其刑罚。尚书侍郎率其属以定议，大事上之，小事则行，以布国之威德。”[2](卷六三)理藩院的职责主要是管理蒙、藏、回部等少数民族地区的事务，同时也是内外蒙古、青海、回疆等地区所审案件的上诉审级。《会典》规定：蒙古“刑狱不决，则报于院”，即“凡罪至遣者、死者”的案件。[2](卷六八)所有死刑案件必须上报理藩院，也就是说蒙古、回疆地区的终审权，尤其是死刑的终审权统一在中央。即使是民事纠纷，如果认为“扎萨克、盟长均判断不公，亦准两造赴院呈诉。”[2]（卷六八）因此清政府十分重视理藩院，规定其官制与六部相同，理藩院尚书照六部尚书入议政列。此外根据不同地区的情形，各地又采取不同的司法制度．如在蒙古诸部中，除蒙古诸部的领袖外，又派任扎萨克，执掌一旗的政令，审理刑名案件；此外，为处理蒙古与民人交涉案件，理藩院派遣官员驻扎在八沟、塔子沟、三座塔、乌兰哈达、神木等处。蒙古扎萨克、盟长、理藩院司官以及地方官、都统、总督或巡抚等官员审理蒙古案件时，都应依据《蒙古律例》审断。但是西藏则不同，它是唯一没有明确终审权的地方。西藏是政教合一的体制，有强大的宗教势力。清政府在《善后章程》和《西藏通制》中规定争讼应禀明驻藏大臣，没有明确规定中央有终审权。按照西藏的实情，虽然不能适用《大清律例》，但也没有明确规定西藏地方政府有终审权。

　　二、清政府在少数民族地区法制建设的特点和意义
　　
　　清政府在少数民族地区的法制建设是前朝所未有的，在几朝皇帝的经营下，形成了自己的特点：
　　1.强调中央政府的管辖权。清政府在因地制宜地对边疆少数民族地区进行治理时，始终强调中央政府的管辖权。首先《大清律例》作为清代最基本的律典适用于全国，如平定回疆叛乱后，《大清律例》开始适用于回疆地区，“迄今各部归一，自应遵我朝之律”[4]（卷2）。后来虽然制定了《回疆则例》，但《大清律例》依然是理藩院处理民族问题时所依据的法律。在蒙古地区，无论清政府赋予当地扎萨克、盟长多么大的司法权，其最终的裁决权和终审权依然在理藩院手中。再比如清政府为了加强管理，针对不同地区实行的伯克制、盟旗制、噶厦制、乡姓制包括郡县制、土司制都进行过改造，便于中央政府的直接管辖。
　　2.尊重少数民族地区的风俗习惯和民族特点。清政府在对边疆的少数民族治理过程中，认识到尊重民族风俗习惯对于加强统治、稳定边疆的重要性，提出了“因俗而治”的思想，坚持从俗从宜。比如：行政设置上在回疆实行伯克制、扎萨克制，信捷职称论文写作发表网，在蒙古实行盟旗制；生活习俗上，乾隆在回疆地区一反清初在汉区实行的“发令”，让其不改衣冠，从其旧俗，尊重回疆的伊斯兰法，同时推行政教分离。《剑桥中国晚清史》中说：“清政府对于伊斯兰和当地习惯持不干涉政策：允许回疆使用回历，穿着传统服装，除伯克外可不留辫子。”[5]（p81）地方法律的内容也力求与其风俗习惯相一致，例如以罚代刑和入誓的入律。
　　3.因地制宜，形式多样。清政府除在中央制定少数民族行政法规《理藩院则例》外，依据各少数民族原有的成文法与不成文法。因地制宜、因族制宜制定不同的民族法，如上述的《蒙古律例》、《西宁青海番夷成例》、《回疆则例》、《西藏通制》、《钦定西藏章程》等，分别规定了各少数民族地区王公与宗教首领的选定、封袭、朝觐，官员的设置、职掌、俸禄、奖惩，领地划分、游牧管理，货币铸造、盟旗编组、户丁编审、赋役征发、灾荒赈济，兵丁签征、驿站卡伦设置等。其内容都与各地的实情相适应，尽量保持少数民族原有的领属形式，维持其宗教信仰及宗教领袖的地位和权利，任用各少数民族官员具体施政。并根据不同地区的情形有的放矢的进行管理，如在回疆地区，清政府的司法重点在于行政和刑事领域，而对民事领域基本上不加干预，由当地的宗教法庭或伯克依照伊斯兰习惯法办理。
　　清政府对边疆少数民族地区的法制建设是其民族政策的一部分。这些法制建设活动对于少数民族地区固有的习惯法产生了积极影响，推动了各民族习惯法的文化进程；同时又增强了中央政府在各民族中的凝聚力，促进了清朝多民族统一国家的发展和巩固，客观上也促进了各民族政治、经济的发展，对于保持边疆少数民族关系的稳定发展具有积极意义。
　　
　　参考文献
　　[1]清太祖实录[M].北京：中华书局，1985年版.
　　[2]大清会典(光绪）[M].北京：中华书局影印本，1991.
　　[3]赵尔巽.清史稿[M].北京：中华书局，1977.
　　[4]阮明道.西域地理图说注[M].延吉:延边大学出版社，1992.
　　[5][美]费正清.剑桥中国晚清史（上卷）[M].北京：中国社会科学出版社，1993.