六、土地政策的移植与土地政策的本地化

　　土地政策的移植的定义是什么?至今尚未有一个确定的内涵。一般认为．所谓土地政策移植，就是从他国他地将其土地政策“转移”到本国本地而种植”下来为其所用的一种行为。这实际上是一种拿来主义，具有照葫芦画瓢的特征，基本上保持原汁原味，没有任何创新的成份；从土地政策制定的成本来看，移植是一种比较经济的方法。但对土地政策能否移植的问题，专家学者们的看法不尽一致：个别学者认为，土地政策不能移植．至少不能完全移植；大多数学者认为．土地政策可以移植．不过不是生搬硬套，而是要有所选择地自新．只移植其主要的有用的部分。台湾学者李国鼎在谈到政策移植时就十分谨慎地指出：“台湾的政策经验不能轻而易举地移植给指令性经济——在那里．明显个人化的政治力量压倒了市场力量。然而，台湾的政策经验能够移植到当代太多数不发达国家，即那些在演变过程中尚未采取混台经济的国家。这就是说，土地政策具有可移植性．但要受到一定条件的制约。土地政策可移植性表明了两点：其一．土地政策可以从一个国家或地区移植到另一个国家或地区，如我国在近几年的改革过程中．移植了“土地出让政策、土地用途管制政策”等一些国家或地区的土地政策。这就太大降低了土地政策创新和土地政策变迁所需要投^的成本。其二，土地政策的移植与一般技术的移植相比．前者要困难得多。这是围为．土地政策的移植是否成功．与非正式约束有极大的关联。0含有这种非正式约束的土地政策尤其是意识形态能否被移植，其本身的性质规定它不仅取决于所移植国家的技术变迁状况．而且更重要的是取决于后者的文化遗产对移植对象的相容程度。国外再好的土地政策．若远远偏离土生土长的非正式约束．也是好看不中用。根本的一点就是非正式约束的内在传统根性和历史积淀大大增加了可移植性的难度这也就是为什么某一土地政策在国外可能很先进很适用，但引A本国后可能不先进也并不适用。所谓土地政策本地化就是指对从别国别地移植而来的土地政策进行“改造加工以适合本国本地的一种行为或过程它实际上是一种特色主义，含有创造、革新之意，兼具调整完善而由化为自己所有的特征。土地政策本地化与土地政策成本、土地政策电新有密切联系，它是提高土地政策效率的一个重要手段与方法。

　　七、土地政策的结构与土地政策的功能

　　所谓土地政策的结构．就是指土地政策系统的构成要紊在时空连续区上的排列组合的方式和相互作用的方式．是土地政策系统构成要素的组织形式和秩序。也就是说．土地政策的各构成要紊之间、土地政策与土地政策之间、土地政蘸体系与土地政策体系之间相互联系，相互制约，系统相关．层次分明．形成了不同的土地政策结构。这里重点探讨一下土地政策体系的结构问腰：

　　在土地政策结构中，每一项具体的土地政策都起着维持和平衡整个土地政策体系的功能的作用，当某项土地政策的性质发生变化时，其他各项土地政策以及整个土地政策体系都会受到压力并发生变化。

　　要探讨土地政策体系的结构的概念．不能不考虑土地政策体系的概念．这是一项必不可少的工作所谓土地政策体系是指国家和政党所制定的全音Ij现行土地政策互相作用和相互依赖而构成的具有管理和调控社会功能的有机整体。它包括三个方面的含义：a、土地政策体系是由一系列土地政策(或称政策单元)所组成．土地政策单元是其最基本的成份；b、土地政策在构成土地政策体系时．各项土地政策要形成一定的结构；c、土地政策体系作为时空上的有限存在．它与它的外界环境——社会(土地政策体系所从属的更大系统)关系十分密切。而土地政策体系的结构则是指土地政策体系内各疆土地政策的排列次序和组合方式。它分为土地政策体系纵向结构和横向结构两个方面。

　　所谓土地政策的功能．就是指土地政策自身所具有的和土地政策在其运行过程中所表现出来的功用、效力、性能、用途等集合体。简单地讲．就是指土地政策在管理社会事务中所发挥的作用。土地政策的基本功能主要有以下几个方面：

　　1、导向功能。其含义是指土地政策对人们的土地管理活动与土地利用方向具有引导、指向的作用。这种功能具有四个特征：a．超前性；b、指向性；c、规范性；d、引导性。其作用形式有两种类型：a、直接导向与间接导向；b、正导向与负导向。这种功能的内容主要有：n、规定目标，确立方向；b、教育指导，统一认识；c、约束协调，因势利导。土地政策的导向功能，不仅是行为的导向，同时也是观念的导向。

　　2、调控功能指政府运用土地政策，在对土地管理、土地利用中所出现的各种利益矛盾进行协调和控制所起的作用。这一功能包括：协调功能和控制功能。所谓协调功能．就是指土地政策对人口大量增加而耕地不断减少的失衡趋势进行制约、调节的能力。这种功能具有四个特征：a、多维性Ib、动态性；c、适度性；d、综合性。其作用形式有：a、由冲突引起的政策协调；b、由社会变迁引起的政策协调；c、由人们生活环境变化引起的政策协调。土地政簟之所以具有协调功能是因为：一方面是由土地政簟的本质属性——土地经济利益关系的调节器决定的；另一方面是由土地政策体系的内在要求所决定的。所谓控制功能，就是指土地政策的制定者通过土地政策对人们开发、利用与保护土地的行为及土地供给与需求的制约与促进．以实现对土地总量的控制。这种功能具有四个特征：a、强制性；b、惩罚性；c、限制性；d、管制性。菇作用形式有三种：a、监督作用；b、惩罚作用；c、教育作用。土地政策之所以具有控制功能，一方面是由土地政策的规范性所决定的；另一方面是由土地政策控制在整个土地管理和土地利用中的重要地位所决定的。综合上述可以说明，土地政策的调控作用，主要体现在调控社会特定的经济利益关系，尤为重要的是人地关系及土地经济利益关系。比如，冻结占用耕地政策，其调控功能就十分明显。这一政策从1997年4月15日起开始实施，冻结时间为一年。到1998年4月l5日除了中央规定的国家重点工程及解目房、安居工程占用耕地以外，没有批准任何其他项目占用耕地，既有效地遏制了乱占滥用耕地的势头，又使该年新占用耕地比上年减少15％。同时，土地利用方式也发生了较大转变，即利用原建设用地45万亩，比上年增加1倍多。但从1997年全国备类建设用地清查结果看，土地粗放利用、闲置的问题仍相当严重，控制非农业建设占用耕地的任务还十分艰巨。为此，党中央、国务院决定继续在全国范围内冻结非农业建设项目占用耕地。从一年多来的实践看，冻结占用耕地政策的调控功能主要体现在以下几个方面：一是可以比较迅速地扭转人口大量增加而耕地不断减少的失衡趋势。据统计，冻结前的1986年至1996年的lO年中，我国平均每年减少耕地750万亩，而冻结后的1997年、1998年则分别净减少203万亩和300万亩，效果相当显著。二是个别省(区)市初步实现了耕地总量动态平衡。据统计，1998年，天律、辽宁、云南、西藏、宁夏、新疆等6省(医)市实现了耕地总量净增加；江苏、黑龙江、吉林、内蒙古、浙江、山东、湖北、江西、广西、四川、甘肃等11个省(医)实现了建设占用耕地的占补平衡。