2．1　放松瞄准农户的限额采伐管制政策，

　　限额采伐管制是维持森林资源可持续经营的重要手段，对保证木材生产、稳定林区秩序具有积极作用。但与此同时，限额采伐管制导致了森林资源和林地所有者的产权弱化与分割。由于收益权的不完整，林农无法根据自己的经济条件安排收获，也无法在市场价格最有利的时候进入，因而失去了收益最大化时机或者增加采伐成本。在福建省尤溪县，一位个私林场主有一片蓄积量为1000nl3的林分已达到主伐年龄，但每年只获得200m的采伐指标，每年采伐完200m后，必须把林道上的7座小桥拆掉，以阻止盗伐者进入林场，第二年采伐时再重新搭桥。这一典型事实说明，限额采伐管制导致了采伐成本提高。此外，办理采伐证需要花费相当多的时间成本，加之采伐指标有限，林农尚需进行所谓的“打点”。税费改革后，采伐指标作为制度租金的特性表现得更加明显，并成为林业部门在相关费用降低或取消后获取必要收益的权力租。由此，林农争取采伐指标的过程中所形成的制度租金以及办理采伐证所花费的时间和成本均成为收入障碍。

　　近年来，政府已意识到限额采伐管制的缺陷，针对人工商品林实行了更为宽松的政策，但政策瞄准的主要是企业的原料林基地，实行采伐指标计划单列；对国有林场也是“疼爱有加”，基本上不存在什么采伐限额问题，而对林农小规模林木的采伐管制尚未有实质性改革。在采伐总量控制的前提下，向企业和国有林场倾斜的政策使林权改革后以小规模经营为特征的林农在采伐权的获取上更处于劣势。

　　实践证明，限额采伐管制影响了税费改革效应的发挥，适应产权改革后农户小规模经营的特征，改进现有的限额采伐管制是后林业税费时期的重要政策述求。由此，改革的路径有2条：一是彻底取消限额采伐管制；二是放松限额采伐管制。根据中国的国情和林情，彻底取消限额采伐管制困难较大，毕竟谁也不能肯定放开采伐后，农民是否就不会对自己的资源乱砍滥伐，而且采伐管制是世界上很多国家实行的切实有效的制度。因此，较为可行的是第二条路径，即在国家总量控制的前提下，放松瞄准农户的采伐管制：以乡为单位核定采伐指标，由乡分到村，村里通过村民协商分到农户，农户采伐不必再向林业部门申报。而确保采伐指标的公平分配，简化采伐管理，减少农民木材生产的间接成本是政府和林业主管部门作为的方向。

　　2．2　制订防范利益集团借助林权流转制度设租的规制政策

　　始于2003年的集体林权制度改革，以物权形式确认了森林初始产权农民个体所有。作为配套措施，南方林区各地特别是一些林业大省开始逐步完善林权流转制度，建立林权流转交易中心(市场)，提供包括林权管理、林权登记、森林资源资产评估、林权抵押贷款、林权交易等多功能的“一站式”服务平台，其积极意义无须多言。但是，进一步的分析可以发现，这些措施和规则更多的是从行政管理的角度进行设计，其目标取向以及林业部门对此的高度重视值得深思。

　　从学理上说，市场经济条件下，产权明晰后，林权流转应该成为一种自由的市场行为，因此，林权转让给谁、转让方式、转让价格等均应由转让双方确定。但现行交易市场的建立要求所有的流转都必须纳入其中，同时，所谓“一站式”服务里的资产评估、伐区调查设计等绝大多数服务环节也并非自由选择。以江西省为例，2009年新出台的涉及林权交易的费用主要有：产权交易费(66．67hm及以下，30hm)、查档费(20宗次)、森林资源资产评估费(50万元及以下的小规模流转按服务标的0．6％收取)、森林资源资产调查费(66．67hm及以下，60hm)。对于这些收费项目和标准，林农不能进行讨价还价，更谈不上自由选择服务。此外，被强制进入市场后还必须层层审批、关关通过，交易成本必然提高。

　　应该看到，税费改革打破了林业部门传统的资金循环模式和收支平衡体系，在公共财政体系尚未健全和经费不足等现实压力面前，林业部门必须为自己寻找新的资金流，并重新构建收支平衡体系，由此，打着林权流转服务和制度建设的旗号，通过制度设计收取制度租金。结果，虽然明的税费没有了，但暗的收费却悄然出现或增加，并对林农形成新的收入障碍。

　　因此，如何防止地方政府和林业部门以规模经营为名限制或变相限制产权者权利、以服务为由设租来获取部门利益，从而加大交易成本是林权流转制度建设必须解决的问题。换言之，林权流转的制度目标应该定位于森林资源的最优配置以及保证产权人的合法权益。政府在对行政管理部门赋权的同时，更应注重对其的规制。当然，林权交易市场并非不可以建立，但其作为的重点应该限制在为林业生产者和投资者提供市场信息、建立公平的交易机制、降低交易成本的范围内，并提供低成本、高效的交易纠纷处理机制。