宋朝的政府购买制度
作者：佚名； 更新时间：2014-12-07
摘要：所谓政府购买，是政府为满足自身的消费需求以实施统治或提供公共服务，使用财政性资金购买货物或劳务的行为。购买作为中国封建时代政府消费物资的供应方式之一，随着商品货币经济的发展，在宋代占据了主导地位，并形成了一整套管理制度。主要有设立了一些职司购买的决策执行机构、确立了购买的预算计划制度、建立了价格反馈系统、采取了多种付款方式、实行了招标承包的买扑制等。总结历史上政府购买的经验教训，对于当前的政府采购制度和市场经济建设具有独特的借鉴意义。
关键词：宋朝；政府购买
一、 政府购买的历史性发展
所谓政府购买，是政府为满足自身的消费需求以实施统治或提供公共服务，使用财政性资金购买货物或劳务的行为。本文所讨论的只限于购买货物。
在中国封建时代，政府是社会物质财富的一个庞大的消费者，政府消费是社会总需求中的重要组成部分。政府消费物资的供应渠道或曰获得方式大致有三：一是赋税，二是官营生产，三是购买。古代社会的早期阶段，征调实物赋税及与之相联系的土贡制度，曾是政府消费物资的主要来源，购买的数量很少甚至基本上不购买。马端临就说：“市者，商贾之事也，古之帝王其物货取之任土所贡而有余，未有国家而市物者。……籴者，民庶之事，古之帝王其米粟取之什一所赋而有余，未有国家而籴粟者也”。[1]（《文献通考·自序》）政府利用国有土地组织的农业生产（如屯田、营田）以及官营的手工业生产，也是其获得粮食、兵器、纺织品、陶瓷、车船等各类物资的重要渠道。随着社会生产和商品货币经济的进步，政府消费的供应方式发生了相应变革，在征调实物和自产自用之外越来越多地求诸市、仰于籴，政府购买逐步发展起来。
为满足政府的消费而购买粮食、战马等,至少在西汉就出现了。汉武帝时，“通西南夷道，作者数万人，千里负担馈粮，率十余钟致一石。……乃募豪民田南夷，入粟县官，而内受钱于都内”。此后，由于官僚队伍膨胀，在增加关东漕运的同时又依靠购买保证朝廷的粮食供应。“诸官益杂置多，徒奴婢众，而下河漕度四百万石，及官自籴乃足（唐司马贞按：谓天子所给廪食者众，故官自籴乃足也）”。在平定西羌的军事行动中，“车骑马乏绝，县官钱少，买马难得”，说明军队需要的马匹已部分购买了[2]（《史记·平准书》）。汉宣帝时，“岁数丰穰，谷至石五钱，农人少利。时大司农中丞耿寿昌以能算功利得幸于上，五凤中，奏言：‘故事，岁漕关东谷四百万斛以给京师，用卒六万人。宜籴三辅、弘农、河东、上党、太原郡谷，足供京师，可以省关东漕卒过半。’又白增海租三倍。天子皆从其计”。[3]（《汉书·食货志》）。南朝的商品经济水平较高，其政府购买的次数、种类都有增加，并出现了“和市”的概念。《宋书·武帝纪》载：永初元年（420），“台府所须，皆别遣主帅与民和市，即时裨直，不复责租民求办”。有时政府购买的规模还较大。如齐武帝永明五年（487）诏：“京师及四方出钱亿万，籴米谷丝绵之属，其和价以优黔首。远邦尝市杂物非土俗所产者，皆悉停之。必是岁赋攸宜，都邑所乏，可见直和市，勿使逋刻”[4]（《齐书·武帝纪》）。北魏后期，经常购买民粮以供军用，出现了“和籴”的专用名词。《魏书·食货志》称：“自徐扬内附以后，仍世经略江淮。于是转运中州，以实边镇，百姓疲于道路。乃令番戍之兵，营起屯田。又收内郡兵资，与民和籴，积为边备”。
但购买在政府消费的供应中占据主导性地位，则是唐宋时期、特别是宋代的事情。宋朝政府为了满足其庞大的消费需求，利用禁榷专卖、商税、二税和官营工商业等途径聚敛来的巨额资财，向民间购买物品，其数量之巨、规模之大、影响面之广、参与者之众、引起的商业关系之复杂等等，都是以往任何时代所不能比拟的。马端临敏锐地洞察到了这一重大的历史性变革，他说：“古之国用，食租衣税而已，毋得俟于籴也。平籴法始于魏李悝，然丰则取之于民，歉则捐以济民，凡以为民而已，军国之用未尝仰此，历代因之。自唐始以和籴充他用，至于宋，而籴遂为军饷边储一大事”[1]（《文献通考·市籴》二）。事实上不仅粮食需要购买，宋政府消费需求的各种物品几乎无一没有购买的事例。两宋之交的周行己说：“物出于民，钱出于官。天下租税，常十之七，而籴常十之六。与夫供奉之物、器用之具，凡所欲得者，必以钱贸易而后可”[5]（《浮 止集》卷1《上皇帝书》）。当然，宋政府购买量最大的还是粮食。
宋政府的粮食消费主要集中在京师和沿边。北宋定都汴京，财赋物资仰给于东南漕运，漕粮占其大宗。漕粮的来源有二税征敛，也有市籴购买。故文献中谈到漕粮的构成，往往“租、籴”并列。随着商品货币经济的发展，漕粮的籴买量逐步扩大。宋仁宗天圣四年（1026），“三司言：荆湖江淮南四路州军，米价每斗或七十至百文足，多言和籴场紧急，欲得籴及万数，应副上供。伏睹咸平、景德年中，上供斛斗不过四百五十万，比至近年六百五十万。乞于逐年上供数内酌中取一年为定额。诏三司，于上件年额船般斛斗六百万硕上供数内，权减五〔十〕万硕，起自天圣五年后，每年以五百五十万硕为额，不得别致亏欠。从之”[6]（《宋会要辑稿》食货39之12）。天圣初年的漕粮上供量比真宗咸平、景德年间增加了200万石，可以认为多数是靠籴买获得的。宋政府在东南大量市籴漕粮，甚至引起当地粮价上涨，使朝廷不得不削减上供额。明道二年（1033），范仲淹说：“江淮诸路，岁以馈粮，于租赋之外，复又入籴，两浙一路七十万石，以东南数路计之，不下三二百万石”〔7〕（《续资治通鉴长编》卷112）。如果东南的漕粮岁额以550万石计，则购买所得的二三百万石已占到了1/2左右。王安石变法期间推行均输法，漕粮购买的比重更加增大[8]。
北宋为抵御辽夏，在河北、河东、陕西沿边三路地区屯驻重兵，其数量经常保持在全国军队的40%左右。三路军需粮草的供应渠道是当地赋税和购买，而以购买为主。宋仁宗景佑元年（1034），三司使程琳奏：“河北岁费刍粮千二十万，其赋入支十之三；陕西岁费千五百万，其赋入支十之五，自余悉仰给京师”[7]（《续资治通鉴长编》卷114）。此时，河北方面早已与辽国和好罢兵，陕西方面与西夏的战争也处于间歇期，而河北军需的7/10、陕西的1/2已靠购买解决。康定年间，爆发了更激烈的宋夏战争，朝廷调兵遣将增援前线，全军的半数左右集聚三路沿边，粮草购买随之剧增Ｇ炖?吣辏?047），三司使张方平说：“勘会陕西用兵以来，内外所增置禁军八百六十余指挥，约四十有余万人。……本道财赋支赡不足，募商人入中粮草，度支给还钱帛。……比岁以来，三路入中粮草，度支给还价钱，常至一千万贯上下”[7]（《续资治通鉴长编》卷161）。此后，沿边地区的购买粮草有增无减。河北“并边十一州军，岁计粟百八十万石，为钱百六十万缗，豆六十五万石，刍三百七十万围。并边租赋岁可得粟、豆、刍五十万，其余皆商人入中”[7]（《续资治通鉴长编》卷184）。则河北的购买量占了供应量的90%以上。河东“十三州，二税三十九万二千余硕，和籴八十二万四千余石，……本路恃为边储，理不可阙”[6]（《宋会要辑稿》食货39之28）。则河东的购买之数比赋税所得多二倍有余。
这些情况充分说明，购买已经成为宋政府消费需求的主要供应方式。虽然宋政府的购买活动存在许多弊端，强制性的不等价交换十分普遍和严重，有些甚至逐步蜕变成了分文不给的赋税征敛。但就总体而言，多数毕竟没有完全变成赋税，仍然在一定程度上保留着交换买卖的形式。
二、 宋朝的政府购买制度
随着政府购买的发展，宋朝形成了一整套制
关键词：宋朝；政府购买
一、 政府购买的历史性发展
所谓政府购买，是政府为满足自身的消费需求以实施统治或提供公共服务，使用财政性资金购买货物或劳务的行为。本文所讨论的只限于购买货物。
在中国封建时代，政府是社会物质财富的一个庞大的消费者，政府消费是社会总需求中的重要组成部分。政府消费物资的供应渠道或曰获得方式大致有三：一是赋税，二是官营生产，三是购买。古代社会的早期阶段，征调实物赋税及与之相联系的土贡制度，曾是政府消费物资的主要来源，购买的数量很少甚至基本上不购买。马端临就说：“市者，商贾之事也，古之帝王其物货取之任土所贡而有余，未有国家而市物者。……籴者，民庶之事，古之帝王其米粟取之什一所赋而有余，未有国家而籴粟者也”。[1]（《文献通考·自序》）政府利用国有土地组织的农业生产（如屯田、营田）以及官营的手工业生产，也是其获得粮食、兵器、纺织品、陶瓷、车船等各类物资的重要渠道。随着社会生产和商品货币经济的进步，政府消费的供应方式发生了相应变革，在征调实物和自产自用之外越来越多地求诸市、仰于籴，政府购买逐步发展起来。
为满足政府的消费而购买粮食、战马等,至少在西汉就出现了。汉武帝时，“通西南夷道，作者数万人，千里负担馈粮，率十余钟致一石。……乃募豪民田南夷，入粟县官，而内受钱于都内”。此后，由于官僚队伍膨胀，在增加关东漕运的同时又依靠购买保证朝廷的粮食供应。“诸官益杂置多，徒奴婢众，而下河漕度四百万石，及官自籴乃足（唐司马贞按：谓天子所给廪食者众，故官自籴乃足也）”。在平定西羌的军事行动中，“车骑马乏绝，县官钱少，买马难得”，说明军队需要的马匹已部分购买了[2]（《史记·平准书》）。汉宣帝时，“岁数丰穰，谷至石五钱，农人少利。时大司农中丞耿寿昌以能算功利得幸于上，五凤中，奏言：‘故事，岁漕关东谷四百万斛以给京师，用卒六万人。宜籴三辅、弘农、河东、上党、太原郡谷，足供京师，可以省关东漕卒过半。’又白增海租三倍。天子皆从其计”。[3]（《汉书·食货志》）。南朝的商品经济水平较高，其政府购买的次数、种类都有增加，并出现了“和市”的概念。《宋书·武帝纪》载：永初元年（420），“台府所须，皆别遣主帅与民和市，即时裨直，不复责租民求办”。有时政府购买的规模还较大。如齐武帝永明五年（487）诏：“京师及四方出钱亿万，籴米谷丝绵之属，其和价以优黔首。远邦尝市杂物非土俗所产者，皆悉停之。必是岁赋攸宜，都邑所乏，可见直和市，勿使逋刻”[4]（《齐书·武帝纪》）。北魏后期，经常购买民粮以供军用，出现了“和籴”的专用名词。《魏书·食货志》称：“自徐扬内附以后，仍世经略江淮。于是转运中州，以实边镇，百姓疲于道路。乃令番戍之兵，营起屯田。又收内郡兵资，与民和籴，积为边备”。
但购买在政府消费的供应中占据主导性地位，则是唐宋时期、特别是宋代的事情。宋朝政府为了满足其庞大的消费需求，利用禁榷专卖、商税、二税和官营工商业等途径聚敛来的巨额资财，向民间购买物品，其数量之巨、规模之大、影响面之广、参与者之众、引起的商业关系之复杂等等，都是以往任何时代所不能比拟的。马端临敏锐地洞察到了这一重大的历史性变革，他说：“古之国用，食租衣税而已，毋得俟于籴也。平籴法始于魏李悝，然丰则取之于民，歉则捐以济民，凡以为民而已，军国之用未尝仰此，历代因之。自唐始以和籴充他用，至于宋，而籴遂为军饷边储一大事”[1]（《文献通考·市籴》二）。事实上不仅粮食需要购买，宋政府消费需求的各种物品几乎无一没有购买的事例。两宋之交的周行己说：“物出于民，钱出于官。天下租税，常十之七，而籴常十之六。与夫供奉之物、器用之具，凡所欲得者，必以钱贸易而后可”[5]（《浮 止集》卷1《上皇帝书》）。当然，宋政府购买量最大的还是粮食。
宋政府的粮食消费主要集中在京师和沿边。北宋定都汴京，财赋物资仰给于东南漕运，漕粮占其大宗。漕粮的来源有二税征敛，也有市籴购买。故文献中谈到漕粮的构成，往往“租、籴”并列。随着商品货币经济的发展，漕粮的籴买量逐步扩大。宋仁宗天圣四年（1026），“三司言：荆湖江淮南四路州军，米价每斗或七十至百文足，多言和籴场紧急，欲得籴及万数，应副上供。伏睹咸平、景德年中，上供斛斗不过四百五十万，比至近年六百五十万。乞于逐年上供数内酌中取一年为定额。诏三司，于上件年额船般斛斗六百万硕上供数内，权减五〔十〕万硕，起自天圣五年后，每年以五百五十万硕为额，不得别致亏欠。从之”[6]（《宋会要辑稿》食货39之12）。天圣初年的漕粮上供量比真宗咸平、景德年间增加了200万石，可以认为多数是靠籴买获得的。宋政府在东南大量市籴漕粮，甚至引起当地粮价上涨，使朝廷不得不削减上供额。明道二年（1033），范仲淹说：“江淮诸路，岁以馈粮，于租赋之外，复又入籴，两浙一路七十万石，以东南数路计之，不下三二百万石”〔7〕（《续资治通鉴长编》卷112）。如果东南的漕粮岁额以550万石计，则购买所得的二三百万石已占到了1/2左右。王安石变法期间推行均输法，漕粮购买的比重更加增大[8]。
北宋为抵御辽夏，在河北、河东、陕西沿边三路地区屯驻重兵，其数量经常保持在全国军队的40%左右。三路军需粮草的供应渠道是当地赋税和购买，而以购买为主。宋仁宗景佑元年（1034），三司使程琳奏：“河北岁费刍粮千二十万，其赋入支十之三；陕西岁费千五百万，其赋入支十之五，自余悉仰给京师”[7]（《续资治通鉴长编》卷114）。此时，河北方面早已与辽国和好罢兵，陕西方面与西夏的战争也处于间歇期，而河北军需的7/10、陕西的1/2已靠购买解决。康定年间，爆发了更激烈的宋夏战争，朝廷调兵遣将增援前线，全军的半数左右集聚三路沿边，粮草购买随之剧增Ｇ炖?吣辏?047），三司使张方平说：“勘会陕西用兵以来，内外所增置禁军八百六十余指挥，约四十有余万人。……本道财赋支赡不足，募商人入中粮草，度支给还钱帛。……比岁以来，三路入中粮草，度支给还价钱，常至一千万贯上下”[7]（《续资治通鉴长编》卷161）。此后，沿边地区的购买粮草有增无减。河北“并边十一州军，岁计粟百八十万石，为钱百六十万缗，豆六十五万石，刍三百七十万围。并边租赋岁可得粟、豆、刍五十万，其余皆商人入中”[7]（《续资治通鉴长编》卷184）。则河北的购买量占了供应量的90%以上。河东“十三州，二税三十九万二千余硕，和籴八十二万四千余石，……本路恃为边储，理不可阙”[6]（《宋会要辑稿》食货39之28）。则河东的购买之数比赋税所得多二倍有余。
这些情况充分说明，购买已经成为宋政府消费需求的主要供应方式。虽然宋政府的购买活动存在许多弊端，强制性的不等价交换十分普遍和严重，有些甚至逐步蜕变成了分文不给的赋税征敛。但就总体而言，多数毕竟没有完全变成赋税，仍然在一定程度上保留着交换买卖的形式。
二、 宋朝的政府购买制度
随着政府购买的发展，宋朝形成了一整套制
