辟也。属吏之辟于郡县，则如周景以刺史而辟陈蕃为别驾(后陈蕃传)，王涣以考城令而辟仇香为主簿是也(仇香传)。内史以下之辟于诸侯王国，则如赵王张敖以田叔为郎中(田叔传)，齐王襄以魏勃为将军是也(齐王襄传)。”可见，在汉代军府之外，几乎所有政府机构中，都可以自主用人，即拥有组织人事的自主权。
　　在古代军府中，将帅拥有军政自主权。其军政自主权包括人事、财政和赏罚和军事决策指挥权。毫无疑义，就军事行为而言，军事决策指挥权是将帅整个自主权的核心。但就军府机构而言，“便宜置吏”的权力是其整个权力的基础。换言之，军府组织是军事活动的基础。当然，这里考虑的是复杂的军事活动。在复杂的军事活动中，军事组织总有两个部分:一是兵营组织；一是军府组织。而从军政而言，军府组织是整个军事活动更为基本的要素。在一次较为复杂的军事活动中，兵力的足够配备固然关系到战争的胜负，但将帅一人的智力、精力和体力也不足以操纵整个军事活动。换言之，军政需要建立军府、配备僚属来实施；诸如市租输纳飨士和军功爵赏等等军政行为，需要将帅幕下的军吏来运作。同样，秦汉时代，在我们通常称之为“行政系统”的政府机构中，就行政权力体系(包括司法权、财政权和组织人事权等等)而言，组织人事权也是其基本的权力。在国家对社会的政治控制和行政系统的行政控制中，无一不是通过组成行之有效的组织机构，来实现这些控制的。这用传统的政治术语讲，就是“用人行政”。
　　由于幕府制度的初始阶段，国家政治领域军政和行政长官在组织人事制度上拥有相当大的自主权；而且，这种用人的自主性，始终存在于幕府制度之中。所以，本文认为，长官(包括军政和行政)的自主用人，是幕府制度的一项基本的制度，也是幕府制度的一个基本特征。
　　当然，在古代政治中，军事长官和行政长官所拥有的权力不是一成不变的。大体说来，秦汉以后，军政长官和行政长官的自主权渐渐被朝廷所收回。因此，幕府制度也就发生了相应的变迁。

　二、幕府基本制度的变迁 

　　幕府制度的基本制度有一个从“辟署制”向“招聘制”的变化。
　　由长官自主配置僚属的制度，在我国古代政治中称为“辟署”，亦曰“辟除”、“辟召”和“辟举”。从本质上说，这是朝廷赋予所命之官的用人权力。因此，这一制度需要放到朝廷与其所命之官的权力关系中来理解。马端临《文献通考》卷十二《选举考》云:“汉朝(王国)唯丞相命于天子，其御史大夫以下皆自置；及景帝惩吴楚之乱，杀其制度，罢御史大夫以下官；至武帝，又诏:凡王侯吏职秩二千石者，不得擅补。其州郡佐吏自别驾、长史以下，皆刺史、太守自辟，历代因而不革。”可见，根据朝廷与其命官之间在用人权力上集权与分权的关系，用人制度可区分为“命官制”和“辟署制”。本文把由朝廷直接任命官吏的用人制度，称为“命官制”；而把由朝廷命官自主辟署僚属的用人制度，称为“辟署制”。
　　官吏的分级任命是古已有之的制度。《礼记·王制》云:“大国三卿，皆命于天子……。次国三卿，二卿命于天子，一卿命于其君……。小国二卿，皆命于其君……。”郑注云:“命于天子者，天子选用之，如今诏书除吏矣。小国亦三卿，一卿命于天子，二卿命于其君。”孔颖达疏云:“崔氏云，三卿命于天子，则大夫以下皆其君自命也。”[１１]可见，先秦国家任命官吏实行的是国王和国君两级任命制。马端临据此认为，由列国国君自命卿大夫、士的制度，就是辟署制。[１２]
　　不过，“辟署制”的形成在秦汉时代。它是与秦汉时代所确立的官僚政治体制相伴而生的。就官僚制的本质而言，它是与“世卿世禄”制正相反对的制度。从这种制度的存在方式而言，它总是与一定的用人制度联系在一起的。用人行政与行政用人密切相关，而且互为因果。秦汉时代所确立的官僚制，是“命官制”和“辟署制”的产物，具体点说，是由朝廷任命中央和地方各级长官，再由中央和地方各级长官自行配置僚属而完成的。而由朝廷命官自置僚属的方式，则构成了“辟署制”的特殊内涵。
　　当然，辟署制的形成并非一蹴而就。它是从春秋战国时代的社会与政治变迁中逐渐演变的结果。春秋战国之际，各国纷纷变法，在用人行政制度上，废除了“世卿世禄”制。秦国自商鞅变法后，“仕进之途，唯辟田与胜敌而已”。[１３]而“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之”，[１４]则说明秦国的中央和地方官员具有自命下级官吏的权力。前述赵国李牧幕府的“便宜置吏”，也与这种情况相同。战国时代的这种由朝廷命官自行置吏的情形，就是“辟署制”的直接起源。诚然，追本溯源，“辟署制”是从列国国君自命官吏的“自命制”变迁而来的。就用人行政的体制而言，战国以前的国王和国君的两级任命制与战国以后的朝廷任命各级长官和各级长官自置僚佐属吏的“两次”组建完成政府机构的制度，是一脉相承的。
　　 值得注意的是正是在官僚制度开始形成的战国时代，出现了“幕府”这一新名词。毫无疑义，这种新名词的出现，正是新旧体制发生重大变化的反映。“战国之际，始谓将帅所治为‘幕府’”[１５]这既反映了战国时代列国政治的军事性质，也反映了用人行政体制的转型。领军出征或戍边的将帅可以自主地配置军府人员，这种做法虽然源于分封制时代的国君自命卿大夫、士的制度，但它已经改变了“世卿世禄”的实质；而且，正如因为军无常处、治无定所而临时以“幕”构建将帅府署的情形，将帅自主配置的军府人员也具有临时性。这种临时性既表现为将帅有事则命、事已则罢，因而其军府机构也不复存在；而且表现为将帅与军府人员在相互配合关系上的暂时性和自由性。这种情况，我们可以从战国时代“游士”和“客卿”的流行中得到印证。虽然战国之际“辟署”尚未制度化，各国的情况也有所差别，但“幕府”一名的产生以及《史记》关于“便宜置吏”的记载，足以说明一种新的用人行政体制已经逐渐形成。因此，战国时代是官僚制度的一个有机组成部分幕府制度的发韧阶段。
　　 秦汉时代，由朝廷命官自主辟署僚属才成为制度。“辟署”的制度化主要表现在下述两个方面:(一)明确了朝廷与朝廷命官之间在组织人事上的权力关系。从中央到地方各级政府或行政机构的长官，由皇帝或选部选拔和任命；各级长官的僚属则由其长官自行辟署。秦朝的制度由于缺乏记载，难道其详；但《汉书·百官公卿表》表明，汉代官制基本上沿袭秦代。汉代在地方上承秦制以郡统县，郡守和县令(长)，统一由朝廷选拔任命，但其掾史曹属则由其长官辟署；封国的制度，与郡县大致相同。作为中央派驻地方监察郡县的刺史，也享有郡守县令同等的权力。中央公府辟署掾史，则有一个从皇帝授命辟署和公府自行辟署向单一的由公府自行辟署的变化。《后汉书·百官志》:“汉初掾史辟，皆上言之，故有秩比命士；其所不言，则为百石属。其后皆自辟除，故通为百石云。”这也就是与地方政府的辟署制相一致。(二)限定了辟署的范围。汉代各级行政长官可以自主辟署的僚属，一般限于“掾属”，也就是各级长官办事机构中的低级官员；而不包括佐贰官，更不包括下级所属机构的长官。汉初，公府辟署的范围很宽，也很乱。尤其是所谓“三公”，在用人行政的权力上，任命与辟署往往难以区分。但随着官制的完备与厘定，任命与辟署之间的界限渐渐清楚，辟署的范围则限定于“掾史”。所谓“掾史”，指诸如“西曹”、“东曹”、“户曹”、“奏曹”、“辞曹”、“法曹”、“尉曹”、“贼曹”、“决曹”、“兵曹”、“金曹”和“仓曹”的正、副官员。[１６]公府所能自辟的僚属，仅限于诸曹掾史，长史不在其列