。地方郡县的辟署制，汉初就较为确定。郡守县令允许自主辟署诸曹掾史。据《后汉书·百官志》记载，郡诸曹略如公府曹，唯无东、西曹，而有功曹，还有五官掾、督邮、门亭长、主记室史等官，阁下和诸曹各有书佐；郡还置有“议曹”和主簿、文学掾、五经卒史、上计吏等。县诸曹略如郡员，官名上稍有差异。这些掾属都可以由守令自主辟署。郡守之下、诸曹之上置有“丞”，为郡守之佐，但郡丞如公府的“长史”，不为郡守所辟。强汝询《汉州郡县吏制考》说:“丞虽为佐守，实为属吏，非如后世郡丞得与太守抗也，故史每丞、掾并称，惟秩位稍尊，不由太守自辟为异耳。”《后汉书·百官志》记载:“每郡置太守一人，……丞一人；郡当边戍者，丞为长史。”郡丞的职掌是佐守治郡事，具体些说就是帮助郡守总理诸曹事务。所以，瞿蜕园说，它是“官署中之事务长”。[１７]这种总理或分管诸曹事务的佐僚，后世称之为“副贰”或“佐贰官”。汉代郡佐贰官，由朝廷直接任命而不由长官自行辟署。县的佐贰官即县丞和县尉 ，也不能由令长自主辟署，而直接命自朝廷。[１８]
　　 汉代所确立起来的“辟署制”大体如此。每个政府机构或部门的长官，都可以自主辟署自己的掾属。而在一些本来没有配置佐僚的机构，在用人行政上似乎更多地保留了战国时创建的制度。如以监察郡县为职的州刺史，其佐吏如别驾、治中诸“从事史”，“皆州自辟除”；[１９]军府机构，据《通典》说，“汉不见官属。后汉大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军，有长史一人、司马一人、从事中郎一人、掾属二十九人，令史及御属三十一人”。[２０]文献没有载明将军辟署佐僚的范围，但《后汉书·窦宪传》记载“……宪惧诛，自求击匈奴以赎死。会南单于请兵北伐，乃拜宪车骑将军，金印紫绶，官属依司空。”这是对将军府佐僚职员名额的最早规定。按公府辟署的惯例，自辟之属官为掾属以下人员。但在窦宪以前，将军大抵可以完全自主地辟署佐僚的；而且，窦宪之例实际上并未成为定制，属官之设往往因人而异。尤其是将军征战在外，其用人行政往往享有特权。《通典》云“汉不见官属”，这并不意味着窦宪以前将军没有属官，而是没有统一的设置。其之所以如此，原因就在于军府人员由将军自行辟署。实际上，所有官职都是从行政运作中逐渐建立起来的；佐僚之“职”与“名”，大都是由其长官“自除”而形成的。长官们在行政中因事设职，缘事名官，尔后才有各种各样的官职和官名。汉代政府各机构或部门的官职纷繁复杂、各有差别，其因盖在于此。
　　 魏晋南北朝时期，辟署制有了进一步的发展。这主要表现在各级政府尤其是地方政府的长官辟署佐僚的范围的扩大。具体些说，就是辟署的范围从掾属扩大到了整个佐僚系统，汉时由朝廷直接任命的佐贰官在这个时期也由长官自行辟署。这种状况的实质是各级长官行政自主权的扩大，但与汉代以前的情况有所不同，辟署僚属的范围一般限于佐僚，而不涉及下级政府的长官。造成上述状况的根本原因在于当时的政局。由于魏、晋时期的国家都是由权臣所建立，这些权臣所依靠的政治力量是他们手中掌握的军事力量和自主辟署的佐僚，加上政局变动不居、动乱无常，各国政治不仅显出浓厚的军事色彩，而且显出鲜明的私家色彩。中央政府不过是这些权臣霸府的转变，地方政权则为军事将领所操纵。
　　魏晋南北时期在地方行政上的一个突出特点，是所谓“都督刺史”制。魏晋以后，州为地方最高行政层级，刺史为地方最高行政长官，州府机构基本上保留了汉代刺史的佐僚系统。[２１]但由于刺史多带将军开府，即另设有一个督府机构，其佐僚有长史、司马、录事参军、谘议参军和记室参军等。这就形成了一位长官两套班子的情形。这两套班子虽说是州官理民，府官理戎，但实际上难以区分，而且在用人行政上都由其长自主辟署。郡、县两级政府，其用人行政大略如汉制。不过，在南北朝时“辟署制”已出现了变化。北齐时，“州郡辟士之权，浸移于朝廷”；北周时，“刺史僚佐, 州吏则自署，府官则命于朝廷”[22]。[２２]这就是说，朝廷开始把都督刺史的用人权收回，削弱了它的行政自主性。
　　自隋朝取代北周进而统一全国以后，上述措施得到了全面推广。“六品以下官吏，咸吏部所掌”，“海内一命以上之官，州郡无复辟署”。[２３]换言之，“辟署制”在隋朝被否定了。但隋朝的职官始分“流内”“流外”，所谓“海内一命之官并出于朝廷”，是指流内的“品官”，都由朝廷统一任命。“流外官”尚可以自行辟署；而且，由于军事的兴起，军政长官自主辟署佐僚的情形又势不可免。因此，辟署制在隋朝并未被完全摈弃。自秦汉到隋朝，辟署制从确立到原则上被否定，却又不能完全被摈弃，主要有以下三个方面的原因:其一，国家政权无论中央或地方总是需要具有行政能力、尤其是熟知地方政情的人来从政。这使辟署制的存在成为必要。汉代郡县长官辟署的掾属，一般是当地人。因为唯其如此，郡县长官方能知闾里之奸邪、黔庶之休戚。尤其是郡县长官实行“三互法”之后，地方政权辟署当地人为掾属更为必要。其二，国家政权无论内政或国防总是以军事力量为依据的，而军事的存在始终为辟署制提供了条件。由于军事系乎国家的安危，它就特别需要不拘一格地罗致人材，而不能局限于朝廷的铨选；尤其是军政需要的是军事长官的“专政”，而不是官僚之间的权力制衡，因此，在军政领域军事首领任用“私人”或者亲信作为自己的佐僚，便是最佳的选择。从政权的更替看，几乎所有的政权都是依靠军事建立起来的，因此，每一个新政权的诞生，都使辟署制有一个流行以至于泛滥的机会。此外，皇族势力的存在为辟署制留下了地盘。虽然秦朝废封建而建郡县，但承秦制的汉朝却部分地恢复了封建制。虽然这种封建制很快变成了“食爵而不领民”，但“王府”往往享有自辟佐僚的种种特权，既超然于官僚制度之外，又影响着官僚制度。
　　正是在上述因素的作用下，到了唐代，辟署制又获得了发展。唐代地方行政，继承了隋朝的制度，为州(郡)、县二级制，品官皆由朝廷任命(有所谓“册授”、“制授”、“敕授”和“旨授”等方式)；流外官则由州县长官自行辟署，时称“判补”。[２４]此外，唐代在地方专司军事的将领如总管(后改为都督)，尤其是督察军事的大总管(后改为大都督)和因征伐而设的行军大总管以及临时出征的将帅等，允许其自辟僚佐。辟署制在唐朝的兴起以至于泛滥，是在唐中叶由节度使或观察使取代了上述军职而兼领州刺史，仿佛重演魏晋时“都督刺史”的局面以后。节度、观察使职兼刺史，又是一官底下两套机构。其中一是刺史的州府机构；一是节度使或观察使的使府机构。这种局面的出现，根本的原因在于当时的社会动荡和军事专政。但从历史原因而言，一是来自军政系统自主辟署佐僚的传统；一是基于唐初分道设置巡察使和按察使等监司之官的制度。巡察、按察诸使的设置与汉代的刺史一样，本来为中央派遣到地方访察州县的监察官，其佐僚的配置原本也不完备，但其事务却很繁重。“巡察使率是三月之后出都，十一月终奏事，时限迫促，簿书委积，昼夜奔逐，以赴期限”，[２５]这就形成了自辟佐僚的基础；以至于改设观察处置使之后而成为州上面的一级新的地方行政机构。中唐以后，各道由节度使兼观察使以及团练、防御、租庸、营田等使，又兼州刺史，地方政治中军政、监察和行政三者合流，因而再度出现了汉末魏晋时期的局面；尤其是科举的“新及第人，例就辟外幕”，[２６]受诸使辟召而署为幕府之职，成了初官人仕进历练的必经之途，再加上科举落第 “布衣流落才士，更多因缘幕府，蹑级进身”