明末巡抚多由边道擢用》。
[14]  张璁《论馆选巡抚兵备守令》，载《明经世文编》卷一七七。
[15] 《明英宗实录》卷一八七，景泰元年正月辛未。
[16] 《明英宗实录》卷九，宣德十年九月壬辰。
[17]  《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。
[18] 《明宪宗实录》卷二七四，成化二十二年正月戊申。
[19]  何乔新《新建巡抚院记》，载《明经世文编》卷六七。
[20]  王鏊《震泽长语》。
[21]  陆深《玉堂漫笔摘抄》。
[22] 《明宪宗实录》卷二七五，成化二十二年二月甲辰。
[23] 《明孝宗实录》卷八，成化二十三年二月癸酉。
[24]  何乔新《新建巡抚院记》，《明经世文编》卷六七。
[25] 原杰《处置流民疏》，《明经世文编》卷九三。
[26] 原杰《开设荆襄职官疏》，《明经世文编》卷九三。
[27] 《明宪宗实录》卷一九0，成化十五年五月甲子。
[28] 《明史》卷七三《职官志三·都察院》。

三
 
景泰以后，随着巡抚的全面地方化和制度化，巡抚成为居三司之上的地方最高军政长官，巡抚衙门成为省级权力机构，三司实际上已下降为部门性机构。由于巡抚是由临时性差遣演变为永久性机构的，因此，人们对巡抚的地位有一个认识过程。这一认识过程客观上又反映了巡抚制度的演变过程，只是认识上的变化总比实际上的变化要慢半拍。
正统十一年，巡抚直隶监察御史李奎请遣巡抚官赈济永平、滦州饥民，并于浙江、江西、湖广等地复置巡抚。英宗认为，巡抚因事而设，苟非其人，适增繁扰，否决了李奎的建议[1]。景泰六年，刑部尚书俞士悦以福建远隔京师，边临大海，“草寇窃发”，请遣重臣巡抚。吏部尚书王直则认为，捕盗之责在三司，毋需巡抚。景帝也认为：“非有大事，不许轻遣廷臣。”[2]可见，巡抚在正统、景泰时尚被视为临时性差遣。
弘治时何孟春则指出：“今之巡抚，即魏之慰抚大使，隋之宣抚大使，唐之存抚、安抚使也。宋亦时有命之。而今为重。边方领（制）置之权，腹里兼转运之职，手持敕纸，便宜行事，三司属其管辖，数郡系以惨舒。”[3]肯定了巡抚在地方事务中的崇高地位和重要作用，但对巡抚作为地方行政制度的估计却略显不足。
至嘉靖，吏部尚书桂萼明确指出：“足食足民大计，全赖巡抚、兵备官整理。”[4]世宗则认为：“用当此任者，须要好官，以保吾民。”[5]最高统治集团已公开将巡抚视作地方保民守土官了。
巡抚的职责范围，主要有三个方面：抚循地方、考察属吏、提督军务，即治民、治吏、治军。
抚循地方，是巡抚的基本职责。上文所引宣德八年给各处巡抚的敕谕，已有较明确的规定。嘉靖十一年重申：“凡徭役、里甲、钱粮、驿传、仓禀、城池、堡隘、兵马、军饷，及审编大户粮长、民壮快手等项地方之事，俱听巡抚处置。”[6]自然，一切与此有关及由此派生出来的招抚流民、劝课农桑、勘报灾情、督筹税粮，赋役的均平与捐免，民变的化解与镇压，以及水利的兴修、矿场的开闭等等，皆责之巡抚。
考察属吏，是巡抚的又一基本职责。宣德七年八月，命各处巡抚侍郎会巡按御史共同考察三司及郡守官[7]。弘治元年，左都御史马文升、兵部尚书余子俊奏准，命巡抚、巡按岁核镇守总兵、中官及分巡、守备等官政绩，行保举、论劾[8]。其著名者如天顺六年，巡抚山西佥都御史李侃考察属吏，一次奏罢布政使王永、李正芳以下一百六十余人[9]。但是，与抚循地方专责巡抚不同，考察属吏则是由巡抚会巡按共同进行。
明代正式以文臣参预军务，始于永乐四年七月。时讨安南，以朱能为征夷将军总兵官，兵部尚书刘儁参赞军务[10]。此后，凡军兴，例以文臣赞军务。而军事行为又必然牵涉到军饷的筹集供给和地方的治安等问题，故宣德以后文臣参赞军务者多兼巡抚，或以原有巡抚和镇守提督参赞军务。如宣德十年三月，陈镒、罗亨信分镇陕西、甘肃，兼“提督所属卫所官军土军操练”[11]；又如景泰二年二月，敕巡抚永平等处右佥都御史邹来学提督顺天、永平军务[12]。随着社会矛盾的激化，巡抚的军事职能也逐渐加强。举凡军伍的整饬、将校的任免、军队的布防、军饷的供给，皆由巡抚主持或参预决策。嘉靖初，在杨廷和、张璁等人的主持下，各地镇守中官陆续撤回，镇守总兵的地位也日渐下降，巡抚成了各地驻军实际上的首脑。无论是北方的御“寇”，还是东南御“倭”，抑或内地平“贼”，巡抚皆负指挥之责，总兵以下，悉听指麾。明中叶以后各地发生的兵变，巡抚也首负其咎。但是，直至明亡，巡抚与提督军务也并未完全合一。万历十五年重修《大明会典》时，各地定制巡抚凡二十五员，其中二十四员具有军事职能，内地兼提督军务衔，边镇有总兵处兼赞理军务衔，惟广西巡抚未兼衔提督，因而也不参预军务[13]。《会典》兵部一章，列入了所有二十四员兼理军务的巡抚，也独不及广西[14]。巡抚须兼衔提督，方能参预军务的原则，亦为清朝所继承。
在具备上述共同职责的同时，各地巡抚往往又有各自的特别使命。苏松江南，是明朝财赋所出之地，故应天巡抚有“总理粮储”之责。徐、滁、苏北，处运河中段，地邻江南，为南北漕运之枢纽，故凤阳巡抚有“总督漕运”之任。河南、山东在黄河下游，二巡抚皆“兼管河道”[15]。内地庶政纷繁，巡抚以察吏安民为主；边境军务丛脞，巡抚则主整军御“寇”。
抚循地方、考察属吏、提督军务，分别是明初布政司、按察司、都指挥司的职掌，巡抚制度的形成及三司职权的向巡抚集中，无疑改变了三司并立的省级权力机构，说明了明代省级体制的重新组合。值得注意的是，在三司职权向巡抚集中的同时，对巡抚的各种制约力量也逐步形成，它来自以下几个层次。
一是平级制约力量。各省专设巡抚之前，边境重镇和内地一些省份已设有镇守总兵。据《明太宗实录》，在成祖即位后的不到两年时间里，山东、云南、浙直、辽东、宁夏、广西、贵州、甘肃、大同、江西、广东、陕西等十三省、镇先后设镇守总兵。宣德、正统间，一面向各地派遣巡抚和镇守文臣，一面又渐次派驻镇守中官。因而在部分地区形成了总兵、中官、文臣三镇守并立的新三角关系[16]。为此，天顺以后文臣出镇，皆改称巡抚。巡抚往往受制于总兵、中官，并在天顺、正德时两度遭致打击。嘉靖以后，总兵地位下降，镇守中官撤回，但在制度上，总兵和巡抚仍是平级关系，边镇又时时复设中官镇守，总兵、中官、巡抚的敕谕也各不相同，各有所司[17]。因此，在边境地区，总兵和中官仍然是对巡抚的牵制力量。
二是自下而上的制约力量。尽管三司已隶属巡抚，但在名义上却仍然是法定的省级机构，对巡抚保持着相对的独立性。万历十五年重修《大明会典》，将巡抚列入都察院，而将三司分别列为地方最高机构。这种处理，虽然主要是为了表示遵循明太祖所定的“祖制”，但在客观上又使巡抚颐使三司有名不正、言不顺之嫌。宣德四年、嘉靖十一年、万历二年，明政府还三次以法令形式要求巡抚“不许辄差都、布、按三司及军卫、府州县正官、掌印官”[18]。三司职员有不职者，巡抚不得自行处理，而只能“奏罢”。万历元年十月，又规定凡考察属吏，任期三年之内的布政使、按察使升京堂者，“听南京科道论劾，外省抚、按不得一概参论”[19]。巡抚有违法行为，三司长官亦得向中央参奏。这样，一方面是巡抚统驭三司，另一方面，三司也对巡抚实行牵制。
三是来自中央各部门自上而下的制约。巡抚的任命须经廷推，内地巡抚的廷推由吏部会户部主持进行，边方则由吏部会兵部主持。巡抚的考课、黜陟、改调，操于吏部考功、文选二司。京察确定去留后，又得听科道纠劾、拾遗。地方重大事务未及完报者，亦由科道查参[20]。纵观有明一代巡抚，几乎没有不被科道论劾者。巡抚属内的农桑赋役事务，得接受户