部的指导，所管军务，得听命于兵部。巡抚对地方重大问题的处置，在正式上疏前一般还得用揭贴请示内阁[21]。
四，尤其值得注意的是各省巡按御史对巡抚的制约。明代御史的分道巡按，始于洪武十年。此后，巡按御史逐渐成为中央对地方的主要监察力量和都察院在各地的派出机构。正德时胡世宁就指出：“天下亲民者，郡县守令也；总督郡县者，藩臬二司也；巡察二司守令者，巡按御史也。”[22]景泰四年以后，巡抚均戴都御史衔，确定了对巡按的统属关系。但是，巡按御史在履行职责时仍保持独立性，巡抚不得干预。王鏊《守溪笔记》有这样一段记载：
（景泰间，李秉）公以都御史巡抚宣府，张鹏以御史巡按。有武臣私役士卒，公将劾之。故事，（巡抚）都御史不理讼狱，公以嘱鹏，亲诣之。鹏不可，曰：“鹏非公问刑官也。”强之再三，必不可。公乃自为奏劾之。事下御史，鹏曰：“今日乃可理耳。”[23]
可见，巡按并不是对巡抚，而是直接对中央都察院负责。嘉靖十一年重定抚、按职掌时更明确规定：“其文科武举，处决重辟，审录冤刑，参拔吏典，纪验功赏，系御史独专者，巡抚亦不得干预。”[24]但巡抚所行之政，巡按却可查核纠劾。成化十八年五月，命巡按御史每年将镇守总兵和巡抚都御史的政绩奏上听勘[25]。嘉靖十一年重申：“地方之事，俱听巡抚处置。都、布、按三司将处置缘由，备呈巡按知会。巡按御史出巡，据其已行之事，考查得失，纠正奸弊。”[26]在巡抚和总兵、中官及三司、郡县官发生互讦时，也由巡按御史勘核上闻。
这样，巡抚一方面总揽一省之军政，被视为“封疆大吏”，另一方面，又必须作为地方长吏接受巡按代表中央所进行的纠举督察。另外，嘉靖以后在诸边陆续设置的总督，不定期差遣的巡视官，以及形形色色的公差御史等，也都在一定程度上对巡抚起着牵制乃至控制作用。因此，尽管明代巡抚集三司之权为一体，却不可能成为独立的政治力量，更无法象唐代节度使及晚清督抚那样，发展成为与中央对抗或龃龉的地方势力，而只能是紧密地依附于中央政权。




[1] 《明英宗实录》卷一三九，正统十一年三月丙戌。
[2] 《明英宗实录》卷二五五，景泰六年闰六月丁卯。
[3] 何孟春《陈万言以俾修省疏》，《明经世文编》卷一二七。
[4] 《明世宗实录》卷八三，嘉靖六年十二月乙丑。
[5] 张璁《论馆选巡抚兵备守令》，《明经世文编》卷一七七。
[6] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。
[7] 《明宣宗实录》卷九四，宣德七年八月庚子。
[8] 《明孝宗实录》卷一0，弘治元年闰正月己巳；卷二一，弘治元年十二月丁巳。
[9] 《明史》卷一五九《李侃传》。
[10] 《明太宗实录》卷五六，永乐四年七月辛卯。
[11] 《明英宗实录》卷三，宣德十年三月辛巳。
[12] 《明英宗实录》卷二00，景泰二年正月丙午。
[13] 《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。
[14] 《明会典》卷一二八，《兵部，督抚兵备》。
[15] 《明会典》卷二0九《都察院·督抚建置》。
[16] 参见《明代的镇守中官制度》。
[17] 《明武宗实录》卷一七五，正德十四年六月癸亥。
[18] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。
[19] 《嘉靖新例》卷一《吏例》。
[20] 《明史》卷七一《选举志三》。
[21] 《明神宗实录》卷一四七，万历十二年三月己亥。
[22] 胡世宁《守令定例疏》，《明经世文编》卷一三六。
[23] 王鏊《守溪笔记》。
[24] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。
[25] 《明宪宗实录》卷二二七，成化十八年五月庚寅。
[26] 《明会典》卷二一一《都察院·抚按通例》。
四
 
从巡抚的设置到它的全面地方化和制度化，成为地方最高权力机构，整个过程是在不自觉和被动中进行并完成的。明政府一开始就力图维系原有的三司并立体制，坚持巡抚临时性差遣的原则。成化以前一些地区巡抚的置而复罢、罢而复置说明了这一点。但是，客观形势的发展则不断冲击并最终改变了明朝最高统治集团的主观愿望。明代巡抚的地方化和制度化，主要受着以下几个因素的推动。
首先，是宣德、正统时开始激化的社会矛盾和在各地兴起的人民反抗斗争。巡抚正是应强化对地方统治的需要而产生的。
明初社会经济的恢复和发展，以及明政府推行的维护自然经济的政策，带来了两个副产品——人口增长和土地兼并。其后果在宣德、正统时开始暴露出来，流民问题逐渐严重，各地农民的反抗时有发生，政府的赋役来源也受到影响。河南、江西、浙江、山西、和南直隶等地巡抚，正是在这一形势下设置的。明政府的初衷，是指望有廷臣处理，上述问题可很快解决，巡抚就可以事毕复命，不再复遣了。但是，巡抚尽管可以凭藉朝廷重臣的身份在灾情严重地区开仓赈民、招抚流亡，以解燃眉之急；也可以督促地方有司平定民众的斗争，以恢复正常的统治秩序；还可以持敕惩治某些横行乡里的乡绅豪户，祛除民害。但它只能缓和一时一地的阶级矛盾，却无法从根本上解决社会矛盾的激化。而自景泰、天顺，尤其是成化以后，农民的流亡和闹事乃至起义已不再是个别的地区性问题，而是普遍的全局性问题，因此，巡抚不仅不能“事毕复命”，一些已被撤回的巡抚也纷纷恢复，并加速了地方化和制度化。如正统十四年在福建爆发的邓茂七起义，就同时导致了江西、浙江二巡抚的恢复和福建巡抚的设置[1]。
社会矛盾的激化对巡抚军事职能的强化更具有决定性的作用。王世贞代书的《重建（郧阳）提督军务行台记》充分说明了这一点：
    （郧阳）名为提督抚治，而不恒受符节，不得从军兴法以便宜从事。虽亦用考功计吏，顾三方之抚臣实共之，而其黠桀者阳受束而阴挠（之），以左支右吾，甚或借躯椎埋。奸铸亡命之徒一探丸，而繁丑糜至蚋附。距弘治于今未百年，而叛者十三。一杀卒，二杀令，三杀尉，而祸未已竟也。则岂其先臣之咸勿事事，毋亦县官之所以委任之者未尽欤？臣不胜过计，窃以当武宗朝，赣实据江闽岭海要害，数困贼，而都御史（王）守仁以提督军务请，诏许之一切便宜从事，守仁用是得募卒搜伍，缮甲庀訾。……臣不佞，不敢望守仁。请郧一切得比赣。[2]
明政府同意了这一要求，将抚治郧阳的玺书更改为提督军务兼抚治，给令旗令牌，得便宜行事。内地巡抚的提督军务，多类此。
    其次，是在社会矛盾激化的形势下，三司并立的体制暴露出事权不一、运转不灵的弊端，也不能适应统治集团内部新的力量对比关系。巡抚又是应解决地方政治体制的不合理性、适应统治集团内部关系变化的需要而产生的。
明初，为解决行省体制过重、权力过于集中和文、武两大集团权力分配的问题，在各省设置都卫（后改都司）以统驭卫所，形成了行省——府县，都卫（都司）——卫所两大平行系统，并在此基础上确立了都、布、按三司并立的省级政治体制。三司并立，有利于保持省级机构间的平衡，有利于中央的集权和地方的分权。从理论上说，又各有所司，事有所归。但社会的发展，统治集团内部各种政治势力之间的力量对比，平衡总是相对的，而不平衡则是绝对的。宣德、正统以后，三司并立的体制无法适应文官集团势力的扩充和军人集团地位的下降这一新的力量对比关系，三司的平衡必然被打破。日趋激化的社会矛盾，又使三司条条分割、运转不灵、相互牵制、事权不一的弊端暴露无遗。朱国桢对此有较为深刻的揭示：
二祖荡涤之后，威震殊俗，可谓盛矣。而中土数十余年休养生息之民，顾时时见告。此岂经制未明、芽邱易作，以至潢池之弄？想当时兵权尚属都司，布、按藐为武吏，若不相干，有司观望，不肯尽力。都司亦未必得人，所遣卫所之兵，素无纪律，不用命。而新设巡抚，行移体统间尚多彼此龃龉。故窥伺者易动，结聚者难除。[3]
三司的职权，也正是在这