种情况下逐步向巡抚集中的。既然三司职权的集中已成必然，那么，为什么不提高三司中的一环，例如布政使的地位，却在各省另置巡抚？这就更反映出明代最高统治集团坚持中央集权、地方分权原则的愿望；即使不得已而使地方权力集中，也最好是临时性的。但客观形势并不以这种主观愿望为转移。
其三，是吏治的败坏以及由此而造成的办事效率的低下和军备的废弛。巡抚又是应提高统治效率、整肃军备的需要而产生的。
吏治的败坏是在中央和地方同时存在的，但地方往往表现得更加突出。夏时在正统时为江西按察佥事，极言“今之守令，冒牧民之美名，乏循良之善政，往往贪泉一酌而邪念顿生”[4]。英宗则指责都司卫所官“占种膏腴，私役军士”，“倚恃势强，欺虐良善”[5]。吏治的败坏，还表现为官吏的尸位素餐、办事不力、相互扯皮、推诿塞责，以及军队的士气低落、军纪涣散、兵甲不缮、军备废弛，从而导致对内统治和对外防御能力的下降。巡抚的考察属吏、提督军务，均与此有关。自秦汉确立君主专制的中央集权制度以后，对于吏治的腐败，只能通过两种途径来解决。一是农民起义和农民战争的荡涤，二是统治集团内部自上而下的整肃。通过派遣廷臣管理地方事务和对原有机构进行某些改革来整饬吏治、革除积弊，已成为历代虽然不自觉却又经常性的措施，也确能取得一时实效。从一定意义来说，巡抚制度的形成正属后者。




[1] 《明英宗实录》卷一七七，正统十四年四月庚申。
[2] 王世贞《重建（郧阳）提督军务行台记》，《明经世文编》卷三三四。
[3]  谈迁《国榷》卷二三。
[4] 《明英宗实录》卷四0，正统三年三月乙巳。
[5] 《明英宗实录》卷一0八，正统八年九月戊寅。

五
 
在明代巡抚的设置及其地方化和制度化的过程中，可以看到两股相反的作用力：一是秦汉开始形成，唐宋得到加强，明初进一步强化的中央集权、地方分权的原则和传统；二是在社会矛盾激化形势下地方集权的紧迫需要。
如果说汉代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省，是我国历史上省级制度形成的几个阶段，那么，从行省到三司，再由三司到巡抚，客观上则是省级权力机构的调整和完善过程。继权力集中的行省和权力分散的三司这两个极端化的体制之后，在地方分权的原则和集中的需要这一矛盾的制约下，明中叶形成了介于行省和三司之间的新的省级政治体制——权力相对集中的巡抚，并为清朝所承袭。行省、三司作为省级权力机构的时间，均不到一百年，而巡抚则前后共达四百余年。如果现实性可以说明合理性，那么，巡抚的合理性在于：权力相对集中，便于提高统治效率；只给关防、不给印信，保留差遣的形式，并建立各个层次的制衡力量，便于中央进行控制；对下属只有考察、保荐权而无任免权，巡抚不得在原籍任职，不易形成地方割据势力。清朝继承了以上明代巡抚的几乎所有特点，并进行了若干调整，使之在制度上更为完备，效率上进一步提高。
从明代巡抚的地方化和制度化来看，与汉之刺史——州牧，唐之采访处置使——节度使，宋之制置、转运使，乃至元之行省丞相、平章，颇有相同之处，即均由中央的派出官员转化为地方长吏，由临时差遣转化为正式机构。这已为许多学者所注意。但历史上如此多的相似与反复，主要原因并非一些学者所认为的那样，是君主个人的集权欲望，而是在相同的社会生产关系和中央集权条件下，各个时期所出现的相似的社会问题和社会要求。值得指出的是，以北宋为分界线，汉唐的刺史、采访处置使开始均为监察官性质，然后由监察转为行政；在成为行政机构后，仍保留着监察职能，从而最终导致失控。而宋以后的制置、转运使，行省丞相、平章，以及巡抚，主要职责却不在监察；在成为地方行政长官的同时，监察机关也出现了：宋有提刑司，元有肃政廉访司，明有巡按御史。特别需要提出的是，无论是制置、转运使，还是巡抚，均没有完全意义上的军事指挥权和财政控制权，这两大权力总是由中央牢牢控制。由于上述原因，它们都不易发展到与中央分庭抗礼的地步。这既说明中央对地方的控制更为严密，也说明我国古代省级制度的趋于成熟。