律令若离开执行这一关键环节，再良好或再严也是枉然。顾炎武在分析明代虽有治世用重典之方针，但无所用心的士大夫们依然整日沉溺于赌博中的原因时，痛切地指出，“赌之不禁，关键在于法律立而不行”。笔者以为清代娼妓的治理亦然，清代律令的实际运作与政府的官方表述之间是有很大的差距的，即“实践”与“表达”发生“背离”。清代查禁娼妓的律令颁布后，有的官吏很不理解，认为自古“所谓天下正人，理学名儒”，皆“不免于此”，称“粉黛乌裙固无妨于名教也”，“夫夜合之欲，情不自禁，乃过之小者。”官吏对禁令如此费解，其执行自然就会大打折扣。有的官吏以“一旦绝其生计”。“何以得食”为借口，公然唱反调，称“猝难禁也”，主张“事遂已”。江南才子袁枚也有类似观点，他称“娼妓一门，……未尝非安置闲民之良策。”有的还以缉盗为名，称娼妓“盗线也，绝之，则盗难踪迹矣”，因而主张“不逐娼妓”。最为痛恨的是，有的官吏常以查禁为名，收取“规费”，使之“合法”。如道光二十二年(1842年)，福建汀漳龙道员记载：“郡城娼楼赌馆，甲于通省，皆各衙门书差舆夫包庇，每月送娼赌费三百元至署，家人十数元，数十元不等，此乃道中陋规。”官吏执法如斯，清代治娼失败也就不足为奇了。
　　3.官吏狎妓，上行下效
　　官风正，则民风白正；官风恶，则世风必恶。基于此种认识，清廷沿袭宋代以来的传统，严禁官吏狎妓。但“自咸丰以后，随着国势衰败，禁令渐弛，官员狎妓冶游之事逐渐增多了起来，始而不敢公开，继而堂而皇之，毫不隐讳。”尽管光绪帝时仍有侍讲王庆祺因冶游而被“即行革职，永不叙用，以肃官方”的记载，但此类终究寥寥。事实上，“在晚清历史上色迷心窍，冶游嫖妓的军政要员甚至皇亲国戚比比皆是。”其时“官吏狎妓邀游，成为风气。”在上海租界这一号称世外桃源的地方，“达官贵人，腰缠万贯，来此作寓公的，冠盖往来，络绎不绝”。见此情景，王书奴先生感慨地说：“近世无官妓，而竟有太守监司俱宿娼者。则清代官吏冶游法令，不是久已成具文了吗?”史载“延及清末，贵胄大僚，举(俱)狎女娼。”更甚的是，有的官吏在“窃尝殆遍”后，还厚颜无耻地发表自己的感想。两江总督端方就是如此之流，他称“南北名花，予稍稍物色；唯京江妓女风骚有别趣，他处无以过之。”头顶有禁令的官吏如此纵欲，对头顶没有禁令的普通人而言，自然会形成一种诱导和暗示，上行下效，终致娼业日趋繁盛。
　　4.除贱为良与济良所的工作没做好，许多娼妓重操旧业
　　雍正时代废除了乐籍制度，但是统治者既未对除籍为良后娼妓人员的生活出路做出安排，也未对滋生娼妓的社会土壤予以改良，许多“解放”了的妓女迫于生计又只好重操旧业。加之雍正之后的几代皇帝对此多听之任之，令虽行而禁不止。于是，娼妓又如草原上的野草，“春风吹又生”。史载“嘉道后广州蛋户皆以脂粉为生计。潮嘉曲部中，半皆蛋户女郎”，王书奴先生谈及此种情形时，深叹“雍正乾隆间所谓解放贱民阶层，不过是一种具文罢了。”称其“实际亦仅玩弄汉族，笼络人心一政策罢了。”济良所的效果也大抵类似，后人多有讥抨，称“济良所弊端殊多：论其收容妓女无独立处理之权，凡娼妓到所请求救济者，非呈报前警察厅不得受领；加以该所一切之设施、所女之待遇，异常恶劣；请领所女规则又多缺点，以致不愿为娼之妇女裹足不前”。
　　5.清代人口膨胀，性别比例失衡
　　清代是中国历史上人口增长的突发期，《清史稿》称，“经累朝休养生息，故户口人数，岁有加增”。特别是自康熙平三藩、收复台湾后，清王朝在全国范围内的统治趋于安定，经济逐步复苏，人口跳跃加增。乾隆六年(1714年)，全国在册人口数达1.4亿有余，至乾隆五十五年(1790年)，人口突破了3亿大关。到道光十四年(1834年)，人口已跃增到4亿以上。与此同时，性别比例则严重失衡。以江苏和浙江为例，1776年江苏的男女比例是128.1:100，至1850年时升至135.1:100，而浙江一些地区竟高达194.7:100。男女比例如此悬殊，所以“娼妓制度虽从来就不一定是被赞扬、肯定的态度，但它作为一种较为方便的方法，已事实上成为人类婚姻制度的辅助。”
　　6.色情文化泛滥，推波助澜
　　色情文化是性文化的消极部分，属低级下流的性文化，具有腐朽性、淫秽性和诱导性的特征。从上文可知，清王朝是比较注重文化领域的控制的，但由于实际施行乏力，铸成色情文化泛滥的事实。其时，“社会上出版的以记注娼优起居、品评名姝、记述花界逸闻韵事、刊登言情文字为内容的报刊就有《游戏报》、《花界繁华报》、《采风报》、《消闲报》、《春江花月报》、《及时行乐报》等20余种。”许多报馆往往靠色情来赢取读者，借以获得收入。如《采风报》在创刊号中公开称：“人间世风，采取无穷，信捷职称论文写作发表网，吾之所采者，世风、文风，下之则雌风，凡是风，无所不采。”与此同时，一些专门描写优伶、妓女以及义人狎妓的小说也不断涌现，如《品花宝鉴》、《海取冶游录》、《花月痕》、《梦月楼情史》、《醉春风》、《玉楼春》，等等。这些报刊和小说的大量存在，颠覆了性的传统价值取向，腐蚀了大众的心理和道德防线，污染了社会风气。
　　
　　结语
　　
　　清代娼妓问题的治理已成历史往事，但娼妓问题依然存在。面对“禁令愈严，娼妓愈盛”的“怪象”，学界与政界已有将其从“水底”浮出，实行有限的“公开化”的呼声。笔者以为，娼妓问题是一个多维的社会现象，“推究其起源及兴盛，与文化、政治、社会、经济……无不有密切关系”，是社会发展过程中各种消极因素综合作用的结果。治理之效，不取决于是将娼妓问题置于“水底”还是“公开化”的治理理路，而取决于社会消极因素的化解程度。清王朝有心治理娼妓问题，且先后采用了两种不同的治理理路，但由于无力化解官吏腐败、政令不执行或执行变相、色情文化泛滥等诸多社会消极因素，更不幸的是，当时“西方列强在远东到处施加压力，使清王朝面临的所有问题更趋恶化。”致使清王朝对娼妓问题的治理最终告败。