[论文摘要]当前我国高等上隶属关系与财政拨款职责进行错误等价，以及区域间财政收入水平差异明显而中央财政转移支付不足导致的。因此，完善立法，明晰中央与地方各自职责、强化中央财政转移支付力度，是行之有效的法律规制手段。

　　[论文关键词]高等教育；失衡；财政支出职责；中央财政转移支付；教育投入法

　　一、问题的提出

　　我国近年来对高等教育财政事业进行了改革。高等教育财政资源配置的失衡正是其中亟需规制的一个重要问题。所谓失衡，既包括不同级别高校之间的失衡，也包括不同区域之间的失衡，具体如下：
　　一方面，对我国近年的高等教育财政支出状况进行回顾，不难发现中央教育财政支出以各国家部委所属高校为重心。无论是211工程还是985工程，都反映出一种非均衡的发展策略。对部分可以担当高等教育事业领军之责的高校进行重点扶持原无不妥，然而如果导致其他绝大部分学校的投入锐减，却无疑违反了公共财政的公平性原则。从统计数据来看，早在十年之前这一矛盾便已经凸显：2001年，国家部委所属高校学生的生均教育经费支出为23500.23元，地方高校学生的生均教育经费支出则仅为12743.42元，前者是后者的1.84倍。并且，占全国普通高等学校总数92%、学生总数85%的地方高校所获教育经费仅占全国普通高校经费收入的57%，国家重点学科、重点实验室、省部级以上的科研经费也主要被211工程高校包揽，地方高校的生均预算内教育经费支出仅为国家部委所属高校的43%。
　　另一方面，众所周知，我国呈现出高校数量从东部沿海向西部内陆急剧减少的现状。其中固然有人口密度和行政区划数量差异两个因素的影响，然而区域间财政支出水平的显著差距是决定因素当属无疑。以2005年为例，根据教育部、国家统计局、财政部的《2005年全国教育经费执行情况统计公告》可知当年全国普通高校生均预算内事业费以北京市为最高，达到17036.5元，而最低的四川省仅为2076.1元，相差7.2倍。区域间的失衡与不同级别高校间的失衡有重要关联，因为国家部委所属高校集中分布于东部沿海省份。

　　二、成因分析

　　（一）行政管理上隶属关系与财政拨款职责的错误等价
　　将高校划分为国家部委所属高校和地方高校是教育发展的内在需要，因为高等教育既是国家性的也是区域性的事业。然而，我国近年来的实践之失却正是对这一点的矫枉过正，误将政府、高校之间行政管理上的隶属关系与相应的财政拨款职责进行了绝对化等价。亦即，错误地认为中央财政仅需负担国家部委所属高校，因为国家部委所属高校是全民性的，所以不管它们所在地为何，中央教育财政如何，都是从整体上实现了对全民的教育行政给付任务；同时，因为地方高校是地方性的，起到的是繁荣本区域的作用，所以由地方政府来负责财政支出理所当然。
　　笔者认为，全国性和地域性之间的关系是辩证的，无论是从应然性还是实然性角度出发，任何级别的高校都离不开国家和地方政府的共同支持：
　　第一，人们无法漠视国家部委所属的各高校对学校所在地经济社会、科学文化发展所起到的巨大推动作用，而这些学校所获取的财政拨款也并非都来源于中央财政支出，例如985工程所需的建设资金就主要是以国家部委和地方省市政府合作、分担所需财政拨款的形式来实现的，像浙江大学所获得的14亿元建设资金便是由教育部和浙江省各支出7亿元。
　　第二，地方所属高校中，有部分属于省部共建高校，例如贵州民族大学就属于国家民委与贵州省政府的共建高校，两者均负有财政支出的义务。
　　第三，作为地方高校，虽然其主要着眼点是立足本地，由地方政府来负责财政支出自是其理，但是，地方高校群体毕竟是整个国家民族教育事业中不可或缺的一环，更何况其生源并非全部来自学校所在地，毕业生亦可流向其他地域，所以国家理应对地方高校进行适当的财政支持。
　　（二）区域间财政收入水平差距明显，中央教育财政转移支付不足
　　高等教育现在主要由地方政府提供，然而我国的经济发展水平具有南北、东西方向上的差异性，这一点必然充分反映到地方财政收入水平领域。例如，贵州省人口约为3475万人，2011年全省地方财政收入约为773.2亿元；而上海市人口约为2302万人，却早在2007年地方财政收入就突破了2000亿元大关，达到约2102.6亿元。无疑，对于贵州、云南、甘肃等经济欠发达省份而言，当地政府在高等教育资金投入以及引入社会投资方面的能力不容乐观，亟需国家财政的扶持；然而，如前文所述，我国近年来的中央教育财政支出又专注于985工程、211工程等“锦上添花”的项目而缺乏“雪中送炭”之举。因此，区域间的鸿沟非但未能缩小，反而日趋增大。

　　三、法律规制

　　笔者认为，为避免中央拨款部门与地方拨款之间互相掣肘、推诿的情况发生，从而保证各种高等教育经费的顺利到位，厘清中央和地方的财政支出职责已刻不容缓；同时，地方皆有兴学需要却存在财力多寡不均的问题，故此地方高校所需的办学经费离不开国家财政的投入，合理的中央教育财政转移支付制度应当建立。近年来中央财政收入无论是从绝对值还是从占全国财政收入的比重来说，都十分可观。以2011年度为例，全国财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，增长24.8%；其中，中央本级收入51306亿元，比上年增加8818亿元，增长20.8%；地方本级收入52434亿元，比上年增加11821亿元，增长29.1%。鉴于此，笔者认为解决高等教育财政支出失衡问题的核心在于完善立法，使中央的支出职责与其强大的财力成正比，对中央财政转移支付的力度进行强化无疑是重中之重。具体如下：
　　第一，建议为教育财政诸事项专门制定一部全国性的《教育投入法》，将高等教育财政的拨款范围、拨款标准、拨款公式、拨款程序及方法等均纳入法制化轨道，以此明晰中央与地方各自所负的职责。鉴于《教育投入法》作为法律虽然具有效力等级高、统一性强的优点，但是所需的制定周期长、立法成本高。因此，笔者主张可先由国务院制定一部在全国通行的行政法规作为过渡，并据此分别由地方人民代表大会及其常务委员会制定地方法规，教育部和地方政府制定行政规章进行配套，形成体系。具体而言，国务院的相关行政法规以及教育部的行政规章，着力点应当是程序性、准则性、普遍性的事项，对于一些地方性色彩较为突出、需要因地制宜的具体事项则由地方法规、地方政府规章加以解决。