的解决方案。”[18]

美国宪法的主要缔造者之一詹姆斯* 麦迪逊认为，代议制度是克服派系斗争
问题的最佳工具。在麦迪逊看来，一个派系是指“一定数量的公民（不论相对整
体而言为多数还是少数）拥有共同的情感或利益，团结在一起并威胁其他公民的
权利或社会长远的、整体的利益。”很显然，如果一个派系仅是民主社会的少数


派，问题就不会存在，因为公平投票的民主程序可以保证多数人击败少数派系的
“危险观点”。然而，如果一个派系占据多数，问题就出现了。在这种情况下，
民主的政治方式就会容许多数派系“牺牲公共利益及其他公民的权利来实现自己
的统治野心和私利。”这一问题常被称为“多数的暴政”。

要解决“多数的暴政”问题，麦迪逊认为必须有一种特殊的宪政安排，其核
心是代议政府体制和一个庞大的选民群体。代议制的一个优点在于它提供了一种
机制，这种机制“将公众的观点通过一个选举出来的公民代表团体来提炼及补充。
公民代表的优点在于他们代表了国家的真正利益，他们的爱国心和正义感使其最
大程度上地避免采纳短期的、具有派别偏见的意见。通过公民代表的阐述，公众
的意见比人们自己直接的表达更接近公共利益。”

然而，代议制政府也可能产生自己的问题。公民代表本身可能成为一个顽固
的派系并站在公共利益的对立面。为了解决这个问题，麦迪逊提出了一种崭新的
方案（与传统对民主的理解相对）：一个庞大的选民群体。大共和国与小共和国
相比有以下几个优点。首先，大国更易于找到适合公共管理的代表人选，因为大
国潜在的候选人更多，而“这两种情况下所需代表数目与选民数目不成比例：在
大国中这一比例更小”。其次，“由于在大国中每个代表需由比小国更多的选民
选出，就减少了大国中不合格代表通过非正当手段被选上的机会，民众更加自由
的选票也就更能集中于那些拥有最好道德和个性的候选人。”[19]

熟悉美国历史的人都知道，麦迪逊的代议制度和庞大的选民群体虽然有助于
解决“多数的暴政”问题，但仅仅靠它们还不能解决所有的该类问题。一个典型
的“多数的暴政”问题是美国长期的种族隔离和种族歧视问题。虽然美国的代议
制民主已有二百多年历史，公开的种族隔离一直到二十世纪五十年代还屡见不鲜。
直到现在，形形色色的、非公开的种族歧视在美国还是一个令人头痛的政治和社
会问题。美国的经验表明，要解决“多数的暴政”问题，处了代议制民主和一个
庞大的选民群体外，还需要一整套其它的自由宪政制度，包括独立的司法体制、
言论和结社自由、保护基本人权的宪制和文化以及其他少数人发动社会运动的机
会和能力。

如果说麦迪逊主要关注的是派系斗争问题的话，比他晚两代的英国思想家约
翰穆勒无疑更为重视普通公民的经验匮乏和不稳定性。在《对代议制政府的思考
》一书中，穆勒这位“在很大程度上确定了现代自由民主理论思路”（赫尔德语）
的思想家指出，代议民主制是唯一能一举两得的制度：它一方面提供政府管理所
需的专业化和有特长的人才，另一方面又保证政府对人民负责。对穆勒而言，古
希腊直接民主的理想对现代民族国家而言是行不通的，因为宏大的规模使人民直
接参与日复一日的国家管理不现实。代议制政府体制，加上自由言论、自由出版
和民选的议会，具有特别的优势：它提供了大众对政府的控制机制，同时不破坏
有效政府所必需的职业官员和领导才能。

穆勒认为在控制政府和管理政府之间有极大的差别。在民主国家中，普通选
民拥有对政府的最终控制权。但这并不意味着民众应直接管理政府。政府的实际
管理工作应由具有必要知识和技能的专业人士来承担。如果普通民众不进入具体
的政府管理领域，不仅政府效率会提高，政府决策也会更优化。很重要也很幸运
的是，民主的正当性不要求普通选民直接参与政府管理。穆勒认为，民主的正当
性的一个主要来源是它提供了一种道德的自我发展机制和个人能力的“最高、最
和谐”的发展。这一正当性可以在人民选举自己代表的过程中来实现。当普通选
民被卷入政府的实际运作中时，自我发展的收益会被政府低效率、混乱和责任涣
散的高昂代价所淹没。

值得注意的是，穆勒对选民及当选官员的判断能力没有多少信心。虽然穆勒


支持多元的选举制度，遗憾的是他也赞成不平等选举权：他认为那些较为明智、
较有能力的人应拥有更多选票。穆勒对普通民众的情感和判断力的不信任是导致
他倡议代议制政府──在其中重要的公共决策由合资格的、富于知识、才能和智
慧的领袖作出──的重要原因。

到了二十世纪初，代议制政府理念已被民主主义者作为不证自明的真理。约
瑟夫 .熊彼特认为，任何一个有经验主义取向的观察者都不可能在定义民主时不
提到代议政府体制。而事实上熊彼特本人走得更远。在他的经典著作《资本主义、
社会主义和民主》中，熊彼特为“民主方法”作了如下定义：（民主方法）是
“一些个人通过竞争人民选票来获得（公共）决策权的制度安排”（第269 页）。
熊彼特接着批评了古典民主观：“民主不是、也不能意味着任何明显意义上的‘
人民的统治’。民主仅仅意味着人民有机会接受或拒绝将统治他们的人。但由于
人民也可以用完全不民主的方式来决定谁做领导人，我们必须再加上另一个标准
以收窄我们对民主的定义，即侯选人自由竞争人民的选票。”从这一定义可以清
楚看到，对熊彼特来说，除了代议制，民主没有别的合理的组织方式。

代议制政府理论有何历史意义？正如达尔和赫尔德已经指出的，代议的自由
民主体制将民主思想带入了一个崭新的阶段：民主不再只适合于小城市国家。达
尔指出，这个崭新阶段标志着人类政治生活的第二个大变革。他认为，古希腊和
古罗马从“少数人统治”发展到“多数人统治”是人类政治史上的第一次大变革。
城市国家是这一大变革的载体。与此相对照，第二次民主化大变革的标志是政治
生活从小城市国家向大民族国家的转移。使这一转变成为可能的思想和制度创新
是代议民主的理论和实践。除此之外，随着代议制政府的引入，认为民主就是人
民直接、广泛参与国家管理的传统观点过时了。古代的公民议会被高度复杂的政
府体系所取代。事实上，“代议民主政体在很大程度上使政府远离民众的直接接
触范围，以至于有的批评者质疑这一新体制还能否被冠以民主这一令人崇敬的称
号。”[20]

显然，“控制政府”与“管理政府”的分离也可能产生问题，其中之一是制
造一个牢固不破的、有可能滥用权力和牟取私利的社会和政治精英阶层。为解决
这一问题，代议民主制需要自由主义：以一系列的自由主义制度来保证真正的政
治竞争、权力制衡、言论自由和出版自由。如果代议制政府不受制衡会导致集权
的话，那么，自由主义就代表着其对立面：包括宪政国家和制衡机制的自由宪政
体制将政治权力分散到不同利益群体和全社会中。“传统观点认为派系斗争和冲
突是具破坏性的，而新的理念则认为政治冲突是正常的、不可避免的，甚至是民
主秩序的可欲组成部分。结果是，认为公民应追求公共福利而不是自己私人目标
的古代观念变得很难维持，甚至不可能维持，因为‘公共福利’已经分散到个人
及各种团体利益中”（达尔，1989，第30页）。另外，为了防止产生一个牢固的、
为自己服务的精英阶层，代议民主制还需要建立各种平等机制来确保（在适当的
范围内）每个人有与别人平等的起点和平等的机会，同时保证社会各阶层之间有
足够的流动性。

代议民主的另一潜在问题是许多“小民”因似乎无法影响公共政策而产生的
疏□和异化感。在这里，代议民主再次需要自由主义制度：自由结社、独立于政
府外的公民社会和充分的政治动员和个人