提要：专卖制度从一开始就反映了国家与社会、中央与地方这两组利益关系。唐宋时期，由于商品经济的发展和中央集权的变化，国家与商人、中央与地方的关系发生了很大改变。专卖制度的演变也反映了这两组关系的变化。此时经济发展及制度变革使国家和商人日益建立起共利和分利的关系，而与地方争利，不断排挤地方政府于专卖领域之外的趋势也日益突出。国家越来越多地吸纳商人参与专卖活动，并将其作为增加专卖收入和排挤地方政府的手段。地方政府则越来越多地被排挤出专卖商品的直接经营环节，主要职能由参与专卖商品的运输和发卖转为维护专卖制度的运行，从而减少了地方政府分夺专卖利益的可能，专卖利益不断集中于中央。
 
 
唐宋时期随着商品经济的发展和中央集权的变化，国家与商人、中央与地方的关系也发生了很大的变化。自唐中叶恢复了专卖制以后，专卖制度演变的基本趋势就是从专卖制度由直接专卖向间接专卖的转变。专卖制度的变革也反映了这两组关系的变化。由于国家专卖经营管理方式的转变，地方政府在专卖管理中的职能也发生了明显的变化。
 
 
 
一、唐代专卖制变革与地方政府管理职能的演变——以盐政为例
 
唐朝前期对盐铁酒类采取与百姓共之的办法，国家没有实行独占经营。池盐的管理或设盐屯，或招民营种。据《通典》卷十、《旧唐书·食货志上》等载，幽州和大同横野军则采取盐屯的形式。每个盐监配兵置屯经营，按照营田的方式管理盐屯，而且像营田使一样设有盐池使。
 
盐池使作为中央派出的使职本身的职责应该是代表中央管理盐业事务，但正如《旧唐书·食货志上》所载，盐池使一般由蒲州、幽州刺史、朔方节度等地方官兼任，盐业也自然成为地方政府职事。《旧唐书》卷四八《食货上》载开元元年十一月，“河中尹姜师度以安邑盐池渐涸，师度开拓疏决水道，置为盐屯，公私大收其利。”盐屯的设置完全是由地方官姜师度决定和实施的。
 
官营盐池的生产管理和征收盐课等具体事务由“监”负责。《新唐书·百官志》载，每个盐池设监一人、录事一人、史二人，属于司农寺。这个职位在建国初就已设置，《武德令》即有设“盐池盐井监丞”的记载。①盐监一般也是由地方官员兼任的。例如，“蒲州盐池令州司监当”，食盐的生产由地方官员招聘有财力的人营种，盐池的维护由地方官员调发徭役，即“租分与有力之家营种之，课收盐..若陂渠穿穴，所须功力，先以营种之家人丁充，若破坏过多，量力不济者，听役随近人夫。”②
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① 《旧唐书》卷四十二《职官志一》。
② 《通典》卷十《食货十·盐铁门》。
 
官营井盐的管理则是采用官民分利，或由官府卖卤水给民间的办法。《太平御览》卷三百九十九引《陵州图经》载：陵州盐井就是“一分入官，二分入百姓家”，万岁通天二年，“右补阙郭文简奏卖水，一日一夜，得四十五万贯”。没有说明生产和盐课由地方还是由中央管理。但是从当时还没有把盐利作为增加中央财政的重要手段的情况来看，盐业的具体管理应该还在地方。盐利还是作为地方课额上缴中央。开元十年八月唐玄宗敕谕中说到：“诸州所造盐铁，每年合有官课..如闻稍有侵克，宜令本州刺史上佐一人检校，依令式收税。”①《通典》卷十记载了井盐的课税情况：“蜀、道、陵、绵等十州盐井总九十所，每年课盐都当钱八千五十八贯..若闰月，共计加一月课，随月征纳，任以钱银兼纳。其银两别常以二百价为估。其课依都数纳官，欠即均灶户。”《新唐书》卷五十四《食货志》记载了海州等地以盐代税的情况：“海州岁免租为盐二万斛以输司农。青、楚、海、沧、棣、杭、苏等州，以盐价市轻货，亦输司农。”可见当时海盐也是由地方政府管理，中央还没有建立起后来的盐铁度支到各地院场的独立系统。
 
乾元元年（758）第五琦出任盐铁转运使，实行食盐专卖。第五琦所实行的盐法仍然是汉武帝推行的国家独占全部经营环节的直接专卖制，具体办法是：“就山海井灶，收榷其盐，立监、院官吏。其旧业户洎浮人欲以盐为业者，免其杂徭，隶盐铁使。盗煮私盐，罪有差。亭户自租庸以外，无得横赋。”②“立监院官吏”一语《旧唐书·第五琦传》称为“官置吏出粜”。《新唐书·食货志》还谈到：“盗鬻者论以法。”
 
第五琦盐法就是将食盐的生产、收购和销售所有环节由国家独占经营。中央有盐铁使，州县有巡院、监、场，盐户也归属盐铁使管理，整个盐业系统从地方政府中剥离出来。盐户从地方的户籍中单列出来，成立特殊的盐籍，隶属于盐铁使。《太平广记》卷七三“郑君”条记载：“郑君知盐铁信州院，尝有顽夫，不察所从来，每于人吏处恐胁茶酒..郑君怒，枷送盐铁使江西李公，公即棒杀之。”《太平广记》将此事系于贞观末，但贞观时尚无盐铁使和巡院，因此应该是第五琦盐法改革以后。这表明盐铁使系统内不仅经济活动，而且司法活动也脱离了地
方政府。
 
但是食盐的运输和销售环节还是难以脱离地方政府，必须依靠地方政府征调徭役来完成。西汉实行直接专卖制时，贤良文学指责榷盐使“良家以道次发僦运盐铁，烦费，百姓病苦之”③。第五琦盐法继承的就是西汉直接专卖的模式，其运输食盐除了调发徭役也别无他途。唐穆宗长庆二年张平叔、韩愈、韦处厚等人官府直接发卖和批发给商人销售两种制度的优劣。时任户部侍郎、判度支的张平叔说到“官自粜盐，可以获利一倍”，要求“令所由将盐就村粜易”，并“令宰相领盐铁使”又请“以粜盐多少为刺史、县令殿最”，“检责所在实户，据口团保，给一年盐，使四季输价”。销售食盐是地方官员政绩考核的一个指标。他恢复官卖的建议由于韩愈和韦处厚的反对，没有推行。④但是说明了官卖制下食盐的销售并非巡院能够完成的，地方政府仍然肩负着主要的职责。
 
广德二年（764），刘晏在主管东部财政时就对东部的海盐政策进行了重大改革。大历十四年（779）刘晏开始独掌全国财政，他的盐法逐步推行到全国。刘晏盐法已有深入研究，此不赘述其内容，简单地说就如韩愈所概括的：“国家榷盐，粜与商人，商人纳榷，粜与百姓。”⑤刘晏仍然沿袭了巡院、监、场的系统。陈衍德先生总结了盐场、盐监和巡院的职能为：“巡院主要负责上纳盐利和缉私；盐监主掌生产和收购；盐场主管储运和批发。”⑥
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① 《唐会要》卷八十八《盐铁》。
② 《唐会要》卷八十七《转运盐铁总叙》。
③ 《盐铁论》卷第一《禁耕》。
④ 《资治通鉴》卷二百四十二穆宗长庆二年。
⑤ 《全唐文》卷五百五十《论变盐法事宜状》。
⑥ 陈衍德、杨权《唐代盐政》第95 页。
 
刘晏盐法开启了专卖制度由直接专卖向间接专卖转变的基本趋势。唐朝后期和宋朝的包括盐法、茶法和其他专卖商品的管理制度都沿着这一基本趋势演变。刘晏以后的唐朝盐法总体上仍然继承了刘晏盐法。陈衍德《唐代盐政》第三章、第四两章，以及林文勋、黄纯艳等《中国古代专卖制度与商品经济》第四章已有论述，在此也不赘述。
 
刘晏的盐法与第五琦盐法相比，更多地将地方政府排斥在专卖领域以外。盐户隶属于盐铁使，地方政府不得征调。长庆元年盐铁使王播的奏章中说到盐铁使“应管煎盐户及盐商并诸盐院停场官吏所由等，前后制敕，除两税外不许差役追扰。今请更有违越者，县令奏闻贬黜，刺史罚一季俸钱。再犯者奏听进止”。他的这条奏章得到了批准实行。①李巽为盐铁使时还规定：“盐民田园籍于县，而令不得以县民治之。”②将盐户的人身和田产都从地方转归盐铁使。
 
盐商也隶属于盐铁使。裴庭裕《东观奏记》卷下载盐商有专门的盐籍：“毕諴本估客之子，连升甲乙科。杜悰为淮南节度使，置幕中，始落盐籍。”白居易《盐