商妇》写到：“婿作盐商十五年，不属州县属天子。每年盐利入官时，少入官家多入私。官家利薄私家厚，盐铁尚书远不知..。”③可见盐商是直属于盐铁使的，即使盐商蒙蔽远在京城、闭目塞听的盐铁使，多占盐利，近在咫尺的州县也管不了。白居易《议盐法之弊》还指出：“自关以东，上农大贾，易其资产，入为盐商，少出官利，唯求隶名，居无征徭，行无榷税，身则庇于盐籍，利则尽入私室。”④元稹《估客乐》也写到：“大儿贩材木，巧织梁栋形。小儿贩盐卤，不入州县征。”⑤也说明根据制度，榷盐事务地方不得干预。通过盐铁使对盐业经济的相对独立的牢固控制，从而也就确保了中央对盐利的直接占有。
 
巡院监场与州县是平行关系。上文我们说到信州盐铁院独立处理司法案件的史事，实行刘晏盐法的元和二年给事中穆质奏请“州府盐铁巡院应决私盐死囚，请州县同监，免有冤滥”，才改变了以前盐铁系统独立处理司法案件的情况。⑥但是地方政府一般情况下仍不能插手盐茶事务。《旧唐书·食货上》载：元和十三年，盐铁使程异奏请“应诸州府先请置茶盐店收税，伏准今年正月一日赦文，其诸州府因用兵已来，或虑有权置职名，及擅加科配，事非常制，一切禁断者。伏以榷税茶盐，本资财赋，赡济军镇，盖是从权。昨兵罢，自合便停，事久实为重敛。其诸道先所置店及收诸色钱物等，虽非擅加，且异常制，伏请准赦文勒停。”
 
在官购商销的盐法中，地方政府的职责主要是稽查私盐。唐宪宗时度支使皇甫镈奏请“节度观察使以判官、州以司录事参军察私盐，漏一石以上罚课料；鬻两池盐者，坊市居邸主人、市侩皆论坐；盗刮硷土一斗，比盐一升。州县团保相察，比于贞元加酷矣”。开成末又诏令“私盐月再犯者，易县令，罚刺史俸；十犯，则罚观察、判官课料。宣宗即位，茶、盐之法益密。粜盐少、私盗多者谪观察、判官，不计十犯”⑦。但缉私主要还是巡院的责任，州县只是同办。大中元年盐铁使曾说：“私盐厚利，煎窃者多。巡院弓矢力微，州县人烟辽夐。若非本界县令同立堤防，煎贩之徒无繇止绝。”⑧
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① 《唐会要》卷八十八《盐铁》。
② 《新唐书》卷五十四《食货志四》。
③ 《全唐诗》上海古籍出版社1986 年10 月版第1049 页。
④ 《白居易集》卷六十三《议盐法之弊》。
⑤《全唐诗》上海古籍出版社1986 年10 月版第1023 页。
⑥ 《唐会要》卷八十八《盐铁》。
⑦ 《新唐书》卷五四《食货四》。
⑧ 《册府元龟》卷四九四《山泽二》。
 
唐朝前期食盐主要由地方政府管理。第五琦盐法首先体现了在专卖制度中，中央与地方争利并排斥地方政府的宗旨，地方政府不再是盐业的主要经营管理者，只充当中央榷盐系统的辅助角色，但仍参与食盐运输和销售环节。刘晏确立的官购商销制，盐政事务绝大部分由盐铁使系统管理，地方政府只负有辅助稽私之责。

二、宋代专卖制度变革与地方政府管理职能的演变
 
北宋初期一方面由于五代旧制的沿袭，另一方面由于宋代特殊的政治经济形势，盐法和茶法都没有继承唐朝的制度，而是一度出现与唐朝已经实行的间接专卖制相背离的波折，盐法又实行了官搬官卖制。但随着宋代专卖制度的继续发展，最终还是体现出了直接专卖向间接专卖转变的趋势。不论是在官搬官卖，还是官购商销的专卖制下，宋代的地方政府在专卖活动中的职能与唐朝相比都已发生了较大变化。
 
1、宋代盐法变革与地方政府的管理职能演变
 
北宋的解盐和海盐都曾经长期实行官卖，尤其以海盐官卖时间最长。北宋初期解盐政策是官卖制与交引法并存。即在官卖的同时允许商人在京师缴纳钱帛，买取解盐交引，请盐销售。但仍以官卖制为主，实行交引法的地区极小。①太平兴国二年在令东南盐悉数官卖的同时解盐全面实行了官卖制②。
 
雍熙折中以后，解盐也用来折中，又部分实行了交引法。陕西和河东主要用解盐折中，同时官卖制并未停止，甚至也未见削弱。此后，天圣八年和康定元年解盐一度全面实行交引法。但如郭正忠先生所说，天圣八年全面通商和稍后于康定元年至庆历元年实行的全面通商，两次时间总共不到两年。③
 
海盐在北宋初也实行官卖制，太平兴国一度将官卖制推行到整个海盐产区。雍熙入中以后，海盐也部分实行了官购商销的交引法。从雍熙三年到至道二年的11 年时间中，实行交引法的时间约为8 年，官卖制2 年，官卖制与交引法并行1年。至道二年十一月在杨允恭的主持下，淮浙盐法完全恢复了官卖制。杨允恭以后东南盐法官卖长期占据着主导地位。也曾经有过动摇淮浙盐官卖的建议，但屡屡被否决。一次是咸平年间关于荆湖盐法的讨论，第二次是庆历、皇祐两度关于江西盐法的讨论，最终都并未废除淮浙盐官卖制④。
 
实行官卖制时，食盐运输和销售都主要由地方政府承担。例如，东南盐官卖时，就是由各路转运使将上供米“本路纲输真、楚、泗州转般仓，载盐以归，舟还其郡，卒还其家”⑤。《宋史·李防传》也说到“淮南旧不禁盐。制置司请禁盐而官自鬻之，使兵夫辇载江上”。运回各路后，“盐荚只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢以佐一路之费”⑥。通过卖盐，“诸路岁得盐课无虑数十万缗以充经费”⑦。南宋淳熙八年福建市舶陈岘曾说到元丰二年后福建行官卖制称：“盖漕司则藉盐纲为增盐钱，州县则藉盐纲以为岁计。”⑧地方政府仍然在食盐运销中起着主要作用。唐代设立有一套独立于地方政府以外的榷盐系统，地方政府在在食盐的运输和销售，以及盐利的分配等方面都只占据辅助作用。而宋代官卖制下地方政府承担食盐的运销，只通过申报盐课的形式接受中央监督。
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① 可参郭正忠《宋代盐业经济史》人民出版社1990 年，第904—905 页。
② 《续资治通鉴长编》（以下简称《长编》）卷十八太平兴国二年正月丁未。
③ 《宋代盐业经济史》第916 页。
④ 参尹娜、黄纯艳《论北宋杨允恭盐法改革》《云南社会科学》2004 年第2 期。
⑤ 《长编》卷一百八十八嘉祐三年十一月己丑。
⑥ 《文献通考》卷十五《征榷考二》。
⑦ 《玉海》卷一百八十二《食货》。
⑧ 《宋史》卷一八三《食货下五》。
 
地方销售食盐的的办法是在每纲盐内分配地方各级官司的份额。这是转运使获取盐利的主要途径。赵汝愚曾经追述北宋官卖盐法：“祖宗旧法，系以运盐了办岁计..每盐纲内，例有转运司増盐、通判厅经总制盐，诸县已难敷卖。而本州复有自运岁额盐，又分令诸县变卖。故有转运司盐、有本州盐、有通判厅盐、有本县盐，或以委令丞，或以委廵尉，文书旁午杂然并出，其民诚不胜其扰矣。”①地方在发卖时还可以通过增加盐价获取盐利。如，庆历初“制置司又言比年河流浅涸，漕运艰阻，糜费益甚，请量増江淮两浙荆湖六路籴盐钱”，诏许其除了已增价的荆湖外，余四路三十八州军斤増三钱或四钱②。而行交引盐法，商人纳粮于边，或纳钱于京师榷货务，地方虽然负责批发，但利益主要为中央所得。
 
解盐和海盐自雍熙以后都是官卖制与交引法兼行而以官卖为主的局面。解盐于庆历八年首先全面实行官购商销的钞盐法。庆历八年，解盐政策发生了重大变化。这年十月全面实行了屯田员外郎、陕西路刑狱兼制置解盐范祥提出的解盐钞法。范祥钞法就是以钞盐法全面取代官卖制③。池盐的收购、批发环节仍由官府垄断，但把运销环节让渡给了商人，实行官商联合的专卖制度。
 
解盐只是在熙宁中受兴利之风的影响，一度局部恢复了官卖制，但熙宁末，皮公弼改革解盐法，“复范祥旧法”。④“元祐更化”中解盐政策也有较大调整，将京西、京东、河北等地存在的官卖制变为钞盐法。绍圣时期，哲宗又恢复了一些地区的官卖制。但从总体上看，仁宗庆历八年后至神宗、哲宗朝，