》说：
    [陈胜]入据陈。数日，号令召三老、豪杰与皆来会计事。三老、豪杰皆曰：“将军身被坚执锐，伐无道，诛暴秦，复立楚国之社稷，功宜为王。”陈涉乃立为王，号为张楚。
陈胜起义之后，最初只“自立为将军”，等到攻下陈县，召集三老、豪杰来计事，在得到他们的支持之后，才敢于称王。楚汉战争中，刘邦也很重视争取三老的支持和听取他们的意见。《汉书·高帝纪》载：
    [刘邦]至洛阳，新城三老董公遮说汉王曰：  “……项羽为无道，放杀其主，天下之贼也。夫仁不以勇，义不以力，三军之众为之素服，以告之诸侯，为此东伐，四海之内．莫不仰德。此三王之举也。”汉王曰：“善!非夫子无所闻。”于是汉王为义帝发丧，袒而大哭，哀临三日。
项羽曾被楚怀王封为鲁公，他兵败垓下自刎以后，鲁地仍为楚坚守不降汉，刘邦“示鲁父老项羽头，鲁乃降”⑦。汉初，由于连年战乱，有些地方三老空缺，刘邦特地下令：
    举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿繇戍。以十月赐酒肉。⑧
这说明，封建专制主义皇权认识到单靠基层的县令丞尉是不足以巩固自己的统治的，它必须利用民间社区“能帅众为善”的头面人物，把他们也容纳到封建统治机构中来。
    秦汉乡里民间社区的领导阶层，除了乡三老之外还有里父老。里父老和乡三老一样，也是一种专门的职称。秦汉文献中所提到的“父老”，有的是泛指民间社区中的长者。如汉高祖过沛县，“悉召故人父老子弟佐酒”⑨；光武帝返舂陵，“置酒旧宅，大会故人父老”⑩，都属于泛指长者。但也有的“父老”，是专指乡三老和里父老。如刘邦攻占咸阳后，“与父老约：法三章耳，杀人者死，伤人及盗抵罪”⑾。刘邦与之约法三章的父老，当是乡三老和里父老。《续汉书·百官志》在谈到里有司时说：“里有里魁，民有什伍，善恶以告。本注曰：里魁掌一里百家。”里魁即里正，是封建官府的基层小吏。这里没有提到里父老，因为里父老也和乡三老一样，只是民间社区的领导人物而不是官。乡三老比里父老地位高，所以还“得与吏比”，列名乡官，而里父老就不够资格了。
    对秦汉乡里兼具封建国家基层行政组织和民间社区双重角色的考察，有助于我们对史学界长期以来关于秦汉乡亭里关系的讨论提供一个新的思路。《汉书·百官公卿表》说秦汉基层行政组织是“大率十里一亭”，“十亭一乡”。照此说法，似是乡辖亭，亭辖里。但《续汉书·百官志》注引应劭《风俗通》，既说“汉家因秦，大率十里一亭”，又说“国家制度，大率十里一乡”。二说扦格不合．乡、亭、里之间究竟是怎样的关系，历来学者有不同的理解。自从王毓铨先生提出乡里与亭是不同性质不同行政系统的见解之后⑿，基本上得到了多数学者的赞同。但为什么秦汉帝国的基层行政组织在乡里之外还要另设一套亭的机构，毓铨先生认为是二者分工不同，本文试图从另一个思路略作补充。
    “十里一亭”是指道里之里，而非里居之里，我们可以再举出一条史料加以佐证。《后汉书·方术列传·高获传》载：“时郡境大旱……[太守鲍]昱自往问何以致雨，获曰：‘急罢三部督邮，明府当自北出，到三十里亭，雨可致也。’”“三十里亭”，即指相去三十里之亭，可证亭依道里而置。《续汉书·百官志》说：“亭有亭长，以禁盗贼。本注日：亭长，主求捕盗贼，承望都尉。”亭长的职责是防禁“盗贼”，这是很明确的。但我们知道，《汉书·百官公卿表》说“游徼徼循禁贼盗”，《续汉书·百官志》本注也说“游徼掌徼循，禁司奸盗”，可见亭长和游徼的职责基本上是一样的。秦汉帝国的基层行政组织既然已经有了“掌徼循，禁司奸盗”的游徼，为什么又要另设一个担负同样任务而直接“承望都尉”的亭长呢?合理的解释只能是：作为乡官系统的游徼，在管理治安方面未能充分发挥作用，因而封建国家需要设立亭的机构来强化治安，维护封建统治秩序。
    如前所说，乡里原先是具有自治功能的聚落共同体，当统一的封建专制主义中央集权国家建立之后，它虽然顺理成章地成为基层行政组织，但其原有的自治功能并未完全消失。也就是说，原有的民间秩序并没有完全被国家秩序所消解和代替．这不但表现在民间社区的领导阶层如乡三老、里父老等对于乡里民政仍然有很大的发言权，而且表现在啬夫、游徼这些乡官对于乡里不法的强宗大族和豪桀奸猾常常采取包庇和纵容的态度，这就严重影响了封建国家的巩固和社会秩序的安全。司马迁曾经说：“吾尝过薛，其俗闾里率多暴桀子弟，与邹、鲁殊。问其故，曰：‘孟尝君招致天下任侠、好人人薛中盖六万余家矣。”’⒀秦统一以后，六国残余势力藏匿民间，仍然十分活跃。张良“家僮三百人，弟死不葬，悉以家财求客刺秦王，为韩报仇”；后来与客狙击秦始皇未中，“乃更名姓，亡匿下邳”⒁。项梁杀人，与项羽“避仇于吴中。吴中贤士大夫皆出项梁下。每吴中有大繇役及丧，项梁常为主办，阴以兵法部勒宾客及子弟，以是知其能”⒂。张耳、陈馀逃亡，秦朝“购求有得张耳千金，陈馀五百金。张耳、陈馀乃变名姓，俱之陈，为里监门以自食”．不仅如此，他们两人还“反用门者以令里中”，亦即利用里监门的身份，在闾里发号施令。上述事例说明，作为秦王朝基层行政组织的乡里，原先的民间秩序仍然起着重要作用，乃至于影响了统一的封建中央集权国家政令的贯彻，使一些敌对势力和不法分子得以有藏身之所和有、恃无恐。
    在这种形势下，秦王朝需要有一个完全由中央集权国家直接控制的政权系统，来加强国家的专政职能，以弥补还保留某些自治功能的乡里基层行政组织在治安方面可能出现的漏洞，也就不足为奇了。乡里兼具基层行政组织和民间社区的双重角色，民间秩序的功能在有些地方甚至超过了国家秩序。亭是直接“承望都尉”的机构，则不存在这个问题，它只维护国家秩序而与民间秩序不相干。“亭”在春秋战国时期本来是诸侯国在边境伺警敌军和接送来往宾客的机构。应劭《风俗通义》说：“谨按《春秋》、《国语》有寓望，谓今亭也。”秦统一六国之后，把亭的设置推广到全国各地，并赋予它“以禁盗贼”的职能。事实上，“盗贼”的指称范围相当广泛，只要各级官府认为是违法乱禁之人，亭长都可以绳之以法。史游《急就篇》说：“斗变杀伤捕伍邻，游徼亭长共杂诊。”反映了秦汉时代游徼、亭长共同维持治安的历史实际。《汉官仪》载：“亭长课徼巡。尉、游徼、亭长皆习设备五兵……亭长持二尺板以劾贼，索绳以收执贼。”汉代亭长在维持治安方面所起的作用，比游徼显得更大一些。
    亭的职责并不限于“禁司奸盗”。统一的秦王朝建立以后，朝廷和郡县文书的传递，各级官吏来往的接待，乃至赋税徭役的解送，任务都比统一前大大加重了。这也是封建国家需要把亭的设置推广到全国基层行政组织的另一个重要原因。《风俗通义》说：“亭，留也。今语有亭留、亭待，盖行旅宿食之所馆也。亭亦平也，民有讼诤，吏留辨处，勿失其正也。”亭长负责过往官吏的接待，史书记载屡见不鲜。有意思的是，应劭说“亭亦平也”，民有诉讼，官吏在亭听讼，意味着“勿失其正也”。从字义解释“亭亦平也”其实是很牵强的，我们对此是否可以作另一种解释：在封建国家看来，由于亭是独立于乡里系统之外的另一系统，不受民间秩序的干扰，因而可以“勿失其正”。《汉书·循吏传》说，黄霸为颍川太守，“使邮亭乡官皆畜鸡豚，以赡鳏寡贫穷者”。师古注：“邮行书舍，谓传送文书所止处。”亭辖邮置，可见亭兼负传递官方文书的职责。《史记·高祖本纪》载，刘邦为泗水亭长，“常繇咸阳”，又“以亭长为县送徒郦山”。是则