（三）

　　提出封建君主专制权力发展总趋势是不断削弱的这一看法，其次一个根据是：这一权力必得通过具体政治制度方能实现，而两千多年具体政治制度特别宰相制度的演变，从总体上看，一个突出特点便是不断限制（实即削弱）君主专制权力[19]。这是在前述儒家政治思想影响下，广大官吏以至一般君主都接受了这种思想所不可避免的结果。因为这些政治制度是他们自觉不自觉地参与制定或批准的。少数君主及其政策支持者虽曾制定、实行了一些有利君主独断专行的制度，但在随后演变中，仍被扭回到原来限制和削弱这一权力的轨道上去了。
　　关于具体政治制度演变的这一特点，请看以下史料。
　　1．  秦汉、魏晋南北朝
　　在秦及西汉初年，皇帝行使权力，将意志化为诏书，见诸实行，程序比较简单：或与宰相议定，交御史起草、下达；或直接命令御史起草、下达，即可生效。制度上受到的限制很少。虽然西汉初年政事多经宰相奏请，皇帝“靡有不听”，似乎相权重，君权轻。其实那是因为当时实行无为而治政策，特别是皇帝缺乏教育，缺乏统治经验，而宰相却富有统治经验的缘故[20]。可以说西汉初年是特殊条件下构成的特殊君臣关系，丝毫没有改变君主握有至高无上权力，宰相奏请不经批准，便不能生效的君主专制制度。只有这样，才可解释为什么在这之前的秦始皇，在这之后的汉武帝，全都大权独揽，政自己出。道理很清楚，这两人统治之时的条件与西汉初年不同。由于按君主专制制度所享有的至高无上权力，受到具体政治制度的限制本来就很少，加上雄才大略，便使他们最大限度地行使了当时种种条件下所可能行使的权力。
　　由于以上缘故，在很长一个时期内，皇帝颁下诏书差不多都以“制诏”二字开端，反映经过前述简单程序，即成正式诏书，交宰相机构执行，毋需再经什么部门审核了。而从东晋初年开始，诏书开端逐渐改用“门下”两字[21]，意思是在形成正式诏书、实行之前，要先交门下省审署，门下省有权对内容提出异议，请皇帝重新考虑是否修改或取消这一诏书[22]，这就是后来习惯称呼的封驳权，这时从文书格式上固定下来了。在北朝，大约在魏、齐之际，又出现了门下省的覆奏制度，规定在重大政事上，门下省虽同意诏书内容，却不能直接署名行下，还需再送回皇帝审批一次，请他重新慎重考虑，以防草率从事[23]。这一制度固然首先是为了保证统治质量，实际上在某种程度上也是对君主专权的一种限制[24]。
　　不仅如此，在诏书起草过程中逐渐也出现了限制。在秦及西汉，并没有诏书必须经过哪一机构起草、颁下方才算作正式诏书的规定。而至东汉，尚书台逐渐成了这种机构[25]。魏晋南北朝这种机构又换成了中书省。不经中书省起草的皇帝“手诏”、“中诏”等，虽然往往也能发生效力，这是因为皇帝毕竟握有至高无上权力，有关官员不敢拒绝执行，但由于这种手诏内容往往由皇帝自行决定，起草和颁下过程中受到的监督少，容易出错，危害整个统治利益，所以一直不能算正式诏书，在制度上的效力也就无法与中书省起草的相比[26]。实际上这也是给予皇帝恣意妄为的一个限制。
　　2．  唐、宋
　　正是在上述演变的基础上，形成唐代不经中书、门下，不得称诏敕的制度。《旧唐书》卷八七《刘祎之传》：任凤阁（中书）侍郎，同凤阁、鸾台（门下）三品，为宰相，被人诬告，武则天“特令”王本立审问此事。“本立宣敕（中敕）示祎之。祎之曰：‘不经凤阁、鸾台，何名为敕？’则天大怒，以为拒捍制使，乃赐死于家”。所谓不经凤阁、鸾台，即指未与宰相商议，未经中书起草和门下审署。武则天只含糊罪以“拒捍制使”（见《唐律疏议》卷一《名例一·十恶》），而不驳斥从中所下之敕，不得名敕之说，也证明刘祎之所说，确为唐代制度。《资治通鉴》卷二百九：唐睿宗常“别降墨敕除官”，而不经中书、门下两省，称斜封官，凡数千人。吏部员外郎李朝隐拒绝执行这种墨敕任命，“前后执破一千四百余人，怨谤纷然，朝隐一无所顾”。后来陆贽曾上疏曰：“伏详旧式及国朝典故，凡有诏令，合由于中书；如或墨制（即手诏）施行，所司不须承受，盖所以示王者无私之义，为国家不易之规”（李肇《翰林志》引）。从李朝隐事后并未受到打击来看，陆贽所说，是有根据的。而且将诏书由中书、门下视为“无私”，等于将下手诏视为“私”，又反映在道德观念上也对皇帝独断专行进行了限制。
　　宋代限制皇帝滥下手诏，独断专行的材料更多。《续资治通鉴》卷四七记载：北宋仁宗时杜衍为宰相，“务裁侥幸。每内降恩，率寝格不行，积诏（手诏）至十数，辄纳帝前。谏官欧阳修入对，帝曰：‘外人知杜衍封还内降邪，凡有求于朕，每以衍不可告之而止者，多于所封还也’”。所谓内降，亦称内批，即手诏。用手诏用人（即“内降恩”），因事先未通过中书、门下，未经正常铨选途径，坚持制度的宰相便可拒绝执行，明理的皇帝也承认他的做法正确。南宋宁宗时虽屡降内批，强迫臣下执行，但谏诤者仍相继不断。前引朱熹反对宁宗“独断”，提出皇帝发出诏令必谋之大臣等，乃“祖宗之家法”，证明这确是宋代通行之制度。后来游仲鸿又上疏说：“陛下……御批数出，不由中书（此指宰相机构）。前日宰相留正去之不以礼，谏官黄度去之不以正，讲官朱熹去之不以道。自古未有舍宰相、谏官、讲官，而能自为聪明者也”。王介又上疏说：“陛下即位未三月，策免宰相，迁移台谏，悉出内批，非治世事也。崇宁、大观（均北宋徽宗年号）间，事出内批，遂成北狩之祸。杜衍为相，常积内降十数封还，今宰相不敢封纳，台谏不敢弹奏，此岂可久之道乎”（两疏均见《续资治通鉴》卷百五三）。至宋度宗时，刘黻又上疏“论内降恩泽曰：治天下之要，莫先于谨命令，谨命令之要，莫先于窒内批。命令，帝王之枢机。必经中书参试，门下封驳，然后付尚书省施行。凡不由三省施行者，名曰斜封、墨敕，不足效也。……故政事由中书则治，不由中书则乱，天下事当与天下共之，非人主所可得私也”（《宋史》本传）。
　　从这些疏文，一方面可以看到宋代内批甚多，但另一面又可看出宋代下诏需经中书、门下之制度更加完备[27]，因而反对内批，反对君主独断专行的理由，也就更加充足。或从制度上、道理上批评滥用内批是违反“礼”、“正”、“道”；或从历史经验教训上批评滥用内批会导致“祸”、“乱”；或从道德上批评滥用内批是出于“私”心。而皇帝坚持下达内批，却没有什么理由可说。有趣的是：有的皇帝一面颁下内批，一面又命令宰相大臣不必一一照行，要酌情办理。如宋仁宗康定元年“诏自今内降指挥（意同内批），与臣僚迁官及差遣者，并令中书、枢密院具条执奏以闻”。皇祐二年又“诏：内降指挥，百司执奏，毋辄行。敢因缘干请者，谏官、御史察举之”。为什么要这样自我矛盾呢？原来“帝性宽仁，宗戚、近幸有求内降者，或不能违故也”。（以上分别见《续资治通鉴》卷四二、卷五一）。这就表明，在当时政治思想和政治制度的影响和约束下，有的皇帝思想存在矛盾。一方面从道理上深知违反具体政治制度，个人独断，滥下内批，并不符合自己统治利益；另一面从感情上又往往自己不能控制自己，加上外力推动（如某些近幸蛊惑、怂恿），一时难以尽改，以致出现了宋仁宗这种边下内批，边求宰相把关，不许迳直执行的情况 。这正是我前面说的，绝大多数君主会遵守具体政治制度，君主专制权力从总趋势上不可能不受到限制的一个范例。
　　3．  明、清
　　从明代起，废除了中书省和宰相，由皇帝直接掌管六部百司的政务，实际