率的弹性很小 ,增发国债还较少引起价格和利率的上涨 ,因而不会引发通货膨胀和对私人的挤出效应。通过国债融资需要注意的是以下几个问题 :

1 .国债的发行权。只要各级地方政府仍是当地经济活动的主要参与主体 ,分级财政体制未能真正建立之前 ,地方政府就不能拥有发债权 ,地方财政预算也不能打赤字。但在国债投资建设项目中 ,有很多项目是属于地方性的 ,根据收益原则 ,这部分项目的融资应由地方负担。在地方财政支出项目较多、资金较紧张的情况下 ,可发行中央特许、担保 ,地方负责还本付息的专项债券 ,有效地分解中央财政的债务风险。同时 ,又因一些中小型基础设施项目的利益会扩散到其他地区 ,中央财政应对这部分“外溢利益”予以补贴 ,具体作法可由中央发债转借地方使用并由各地配套一部分公共资金。



2 .国债的规模和期限结构。目前银行利率下调、国债筹资成本较低 ,正是增发国债的有利契机 ,此时发行中长期国债可以以较低的成本筹集到大量建设资金。由于企业预算约束硬化、居民收入下降和预期未来支出增加 ,商业银行的存贷差增大 ,这也为国债的发行创造了认购对象。为满足商业银行资金流动的需要 ,这种国债可为定向向商业银行发行的短期周转性国债。目前我国国债主要集中在三年期的中期国债 ,期限结构过于单一带来的问题是还本付息期集中 ,长期建设资金不足 ,短期筹资不易 ,今后应逐步增加短期周转性国债和长期投资性国债 ,充实国债期限结构。

3 .国债的透明度。我国居民和机构购买国债 ,长期来在一定程度上是迫于行政压力 ,就算以国债作为金融资产投资 ,吸引投资者的也只是国债的稳定可靠性 ,而不是其投资生产建设带来的收益。这种现象与国债宣传定位不当有关 ,国债透明度不高 ,国债发行后居民不了解自己资金的用途和实际效益。这一方面造成居民投资国债积极性不高 ,一方面使财政部门发行国债缺乏有效的监督制约机制。建议财政部门在发行及运用国债资金投资的各个环节 ,定期披露国债资金投向、工程进度和财务状况 ,以体现国债财政投融资工具的特征。除继续稳定国债融资外 ,我国应进一步拓宽财政融资渠道。日本已实行 40多年的“财政投融资”制度可资借鉴。日本的财政投融资计划是以大藏省的资金运用部为中心 ,以财政储蓄、各种保险和年金等形式广泛吸收社会资金 ,通过有关公共金融机构 ,以投资、贷款和认购债券等方式进行公共投资 ,对于日本经济起飞起到十分重要的作用。日本通过财政投融资所筹集的资金极为可观 , 1 991年占到当年财政总资金 (财政预算资金与投融资资金之和 )的 56 . 5%,成为国家财政不可或缺的“第二预算”。

我国目前正进行清费改税、清理预算外资金的改革 ,笔者认为探索发展财政投融资制度 ,在预算体系中建立专门的财政投融资预算不失为规范财政预算、提高资金运用效益的一条思路。就资金来源看 ,我国也有拓宽财政融资的潜力。我国目前仅有向养老保险基金和待业保险基金发放的特种定向国债 ,今后配合社会保障制度的改革 ,可扩大特种定向国债的发放对象 ,既拓宽了财政融资 ,又为各类保险基金、资金找到一条安全的投资途径。现行邮政储蓄制度应进一步改革和完善 ,在期限品种、还本付息方式上实行多样化 ,以吸引更多的储户。财政投融资的支撑点是国家信用 ,今后应逐步建立和完善政府担保债券和政府担保的借款制度 ,既充分又有度地运用国家信用。

(二 )投资环节

1 .投资项目的选择。公共投资的最终目的不是去和市场活动竞争 ,而是补充和支持市场活动。如果财政投融资资金用于国有企业的一般生产经营性项目 ,不仅会使财政陷入对国企补贴的深坑 ,还会助长国有企业的依赖性和政府干预的不当性 ,对经济增长作用却不大。现阶段我国财政投资的主要领域是非经营性公共基础设施、高新技术及农业。

2 .项目开工前的可行性分析和成本效益分析。公共投资不仅在经济上必须是有吸引力的 ,在技术、管理和财务上也应该是可行的。在选择和实施投资时必须全盘考虑投入和产出的价格对比 ,其他经济变量的反应 ,对其他部门的冲击和影响等。与一般经营性项目不同 ,公共投资的非经营性使公共投资的成本和效益分析要置于整个社会环境中考虑 ,即代表对一国经济投入和产出的机会成本 (“影子”) ,而不是特定部门的成本效益。具体地说 ,项目的纯经济收益率、对就业的影响、对国家债务负担的影响、财政的承受能力、对贸易状况和外汇储备的影响等都是成本效益分析的因素。“成本”不仅包括初期基建费用 ,也包括完成和经营项目工程所需的一切经常性支出 ,后者往往是数量很大却常被忽视的一笔开支。为防止钓鱼工程 ,要求项目在动工前必须呈交全面清晰的成本预算和收益估算。



3 .项目施工的全程监控和项目完工的评估。

针对我国财政投资重投入、轻管理的倾向 ,在项目施工全程中应建立包括工程质量、资本投入、费用支出的监控 ,尤其是经济审计。我国财政投融资效益低下与工程施工中财会制度不健全有很大关系。今后应大力提高工程财会人员素质 ,使财政投资置于严格的会计系统控制中 ,体现“经济制约”而不是“政治驱动”。项目完工后还应对工程预期目标、预期收益的实现程度进行评估 ,保持工程监控的完整性 ,对后续投资也具有启示作用。

(三 )密切投融资环节联系 ,革新财政投融资体制
1 .建立财政投融资预算。今后我国财政预算可包括四部分 :公共预算、国有资产经营预算 ,社会保障预算和财政投融资预算。财政投融资预算在预算中单列可以使财政投融资与财政无偿投资、商业投融资界限更清晰 ,财政投融资有了法律依据 ,筹资渠道可以进一步拓宽 ,同时受到预算约束又可保证投资效益。

2 .构造财政投融资的组织体系。财政投融资机构主要包括政策性金融机构和非银行公共金融机构。前者我国已经建立 ,下一步应重点研究其职责范围及活动领域 ,后者可由现有的各国家专业投资公司改组而成。因为公共投资在很大程度上与地方利益直接关联 ,还可考虑在地方建立城市开发基金组织 ,这种组织作为隶属于中央银行的地方公共金融机构 ,一方面可以较灵活地筹资 ,包括地方政府投入、中央拨款、发行债券等 ;另一方面还承担对市政当局提供技术或财务咨询、服务的职责。与一般的金融机构不同 ,地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能 ,因而需积聚大量金融、会计人员、工程专家 ,这也是与其财政投融资机构的性质相适应的。

3 .财政投融资预算应在收支自求平衡的基础上 ,努力实现资金保值增值。这就要求融资、投资按项目直接挂钩 ,各项目应自求平衡 ,项目的还本付息由该项目收益负担 ,同时对于投资收益应有部分处置权。以国债为例 ,允许每年将部分国债资金建成的企业或项目中的国有资产转让出售 ,以收回投资资金 ,利用资金收益而不是发新债来偿还债务。而对国债的认购方来说 ,国债收益与投资项目的收益直接挂钩 ,可考虑生产建设性国债实行浮动利率或部分固定、部分浮动利率 ,并根据工程进度调整付息方式、还本期限和方式。既增加国债透明度 ,真正体现其生产建设性质 ,又可增加国债灵活性 ,吸引认购者 ,还可强化对国债资金使用项目的预算约束。

参考文献 :
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