2.2法理分析

　　2.2.!从程序上看，城市规划的制定属于一种广义的立法活动

    按照法理广义的立法指法定的国家机关制定规范性法律文件的活动.它具有如下特征川它是国家机关的活动;(2)它是国家机关的法定职权活动(3)它是依照法定程序所进行的活动(4)它是具有专业性和技术性的活动‘(5)它是产生或者变更法的活动。

    (城市规划法}第9条规定制定城市规划的主管部门为各地城市规划行政主管部门第12条规定组织编制部门为所在地人民政府。对此，城市规划编制办法第一章总则也做出了相关规定.可见城市规划制定不仅是国家机关的活动而且是法定职权活动.(城市规划法》第21条规定了城市规划的逐级审批制度第22条规定了调整和变更的程序‘第28条规定了公布制度。这些明确规定城市规划制定必须依照法定程序进行它是产生或者变更法的活动。城市规划编制办法第二章对各种城市规划的表现形式内容进行了规定这些规定体现了城市规划制定的专业性和技术I性。

    (城市规划法》、开发区管理办法与建制镇规划建设管理办法都规定了城市规划的审批程序。从建制镇的详细规划到直辖市的总体规划都须报上级政府批准.使得这些规划成为规范性的文件.其中较大城市以上的城市规划报同级人大常委会审查同意后还应报国务院审批按照(立法法》原理这是政府地方规章的审批程序因而这些规划制定可以视同政府规章的制定。

    由此可见.城市规划的制定是国家机关依照法定职权所进行的专门活动具有广义的立法特征属于广义的立法活动。按照行政学和行政诉讼法原理.立法活动不可诉。

    2.2.2从内容看，城市规划成果是一种规范性法律文件

    规范性法律文件通常是若干法律规范的集合即将某一类或相近似的几类社会关系的规定集中于一个有总名称、贯穿了共同原则的法律文本中。规范性是指它为人们的行为提供了一个模式、标准和方向。法律性是指它是法定机关依法制定的、对人们的权利义务进行了规定、并由国家强制力保证实施.

    首先法律规定城市规划成果包括规划文件和规划图则规划文件由规划文本和附件组成因而在结构上城市规划成果体现为文件形式。其次.(城市规划法》第10条、第34条分别规定任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，都得服从城市规划所做出的用地调整。因而在城市规划区所覆盖的区域内在城市规划所确定的期限内任何人的城市建设活动都受到城市规划成果的制约.再次.从经济上看城市规划是以规划手段对城市资源的总体分配‘它对城市规划区内部的不同局部配置的资源肯定不同比如规定了不同的功能分区不同的开发控制条件等。所以人们进行城市建设时其所应履行的规划上的权利义务也肯定不同。最后.虽然城市规划内容并没有直接规定相应的法律责任也缺少法律规范在逻辑结构上的法律后果部分但是实际上它的强制力是通过其他法律规定来体现的。比如(城市规划法》第五章就规定了违反城市规划所应该承担的法律责任.

    以上分析可以看出城市规划成果是一种规范性法律文件。

　　　22.3 hl}性质上看，城市规划是一种抽象行政行为

　　　22.4 行政法理论认为抽象行政行为在两种意义上使用.一是静态意义上的抽象行政行为指行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件r二是动态的抽象行政行为指行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件的活动.按照这两种意义，城市规划的制定和城市规划成果均为抽象行政行为。