区域城市发展首先是极化阶段，然后是扩散。对于西安市和咸阳市而言，两者都处于这种极化阶段，西安和咸阳的近距离在这种情况下未必是种优势，因为西安和咸阳实力的差距，极可能形成削弱低梯度地区(2006年，西安市人均生产总值是17798元，咸阳市人均国民生产总值是9723元，咸阳市的发展梯度较西安低)增强高梯度地区的回程效应。一个典型的事例是，作为咸阳市当时最大的高校陕西科技大学于2006年9月实施全面搬迁，入驻西安市1590亩的新校区，直接带走的是2万多名学生和2千余教职员工。加之在西安市和咸阳市实现各自独立的经济、财政目标的刺激下，无序的竞争，甚至恶性的抢夺在所难免，即使这种冲突有限，也极大地影响了彼此的协作和经济一体化的进程。
　　外在推力不够。在西咸经济一体化过程中，外在推力的来源和选择无非有：党的组织或政府、企业、第三部门和民众。就现实情况看，主要是陕西省政府、西安市和咸阳市政府。
　　在陕西省政府的引导下，西安市和咸阳市做出了一系列的努力，两地政府及其职能部门签订了一揽子的协议，从发展态势看，西安市和咸阳市试图通过行政协议形成合力以推动两地经济一体化的进程，但是，“(区域经济合作)协议在法律上究竟属于何种性质?协议各方承担的约定义务所引发的是法律的责任，还是道义的责任?对此，我国目前既没有相应的法律规定，也缺乏理论上的深入研究，从而令该类协议面临法律适用上的困境。”这种政府间的协议在我国还没有法律基础，只是缘于现实需要的一种行为反应。上海交通大学叶必丰教授在他的研究中，比照美国的州际协议和西班牙公共行政机关之间协议的有关法律规定，以我国长三角区域行政协议为例，阐述了目前我国政府间行政协议具有普遍性的问题，如行政协议的法律地位、效力问题，“缔结主体的法律地位不同，行政协议的法律地位及其效力也各不相同。在假设行政协议是一种法律规范文件的认识能够成立的前提下，两省一市(江苏、浙江和上海)人民政府所缔结的协议等同于规章，与规章具有相同的效力；职能部门缔结的行政协议等同于法律、法规和规章以外的行政规范性文件，与这类行政规范性文件具有相同的法律效力。”同样的问题也发生在西安市和咸阳市身上，西安市乃陕西省人民政府所在地的市，其制定的规范性文件称地方规章，而咸阳市对和西安市签订的协议只能以行政规范性文件视之。“我国的相关法律由于并未规定行政协议，也就不能规定行政协议纠纷的解决机制。然而，行政协议履行过程中的纠纷难以避免。如果不加妥善的解决，协议将变成一纸空文，合作成果将付诸东流。”况且，在与充分利用行政协议实现区域合作的长三角相比，西咸经济一体化缺乏履行协议的机构。从中不难看出，利用行政协议来推动西咸经济一体化发展的力量是孱弱的、不够的。乌昌经济一体化则走了条完全不同的路子，一开始就成立了由乌鲁木齐市委书记兼任书记的乌昌党委，以此作为推进和领导乌昌经济一体化的组织，也就是在强有力的外在推力下，乌昌经济一体化发展很快，且捷报频传。
　　集体行动困境。“在一个集团范围内，信捷职称论文写作发表网，集团收益是公共性的，即集团中的每一成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本。只要某种商品的价格下降了，购买这种商品的所有消费者都将获益,……集团收益的这种性质促使集团的每个成员想‘搭便车’而坐享其成。”
　　在追寻西咸经济一体化这个集团利益的过程中，西安市和咸阳市可以被视为集体成员，那么，它们也不可避免的陷入集体行动的困境，即都想享受集体的收益，而不愿意支付过多的实现目标成本，特别是西咸经济一体化作为集团利益在目前来说还是不确定的，给西安市或咸阳市带来多大的收益是不可测算的，但是，付出的成本和费用却是真实的、可衡量的。如果拆除了西安和咸阳之间咸阳所属的收费站，咸阳的利益受损是直接看得见的，而西咸经济一体化所带来的收益却是未来的，况且，这种利益牺牲是否真有助于西咸经济一体化呢?为了给西安和咸阳同样带来收益的西咸经济一体化做出这样的牺牲，是否值得?这都是作为理性决策者的疑虑。正如有学者在分析长三角一体化发展困境时所指出的，“首先区域各方要判断互相开放市场后，如何分配因开放带来的总体收益及补偿少数地方因开放带来的局部利益的阶段性受损，要判断从长期来看互通有无、扬长避短是否符合各自利益，即使各自认同从长远利益来看是个双赢的结果，从短期看要达到经济一体化是需要支付成本的，短期内必须放弃一些产业。但是分灶吃饭的财政体制使得每个地方都要扩大税绩，增加GDP。这又需要大量的产业发展，需要地方经济的保护和限制资源及市场要素自由流动的互相封闭。”在乌昌经济一体化中，乌鲁木齐市和昌吉州之间同样可能面临这种问题，但是，乌昌党委从某种意义上突破了集体行动的困境，因为乌昌党委作为独立的个体在实现着自我的目标。
　　政府组织调整是社会回报率高、社会成本低的高效益的资源动员模式。西部区域经济不活跃、欠发达与城乡不处于同一利益共同体的激励结构有很大关系。乌昌经济一体化的成功立足于乌鲁木齐市和昌吉市资源差异和地域分工，得益于乌昌党委的作用和意义。一定程度而言，没有乌昌党委高效率、权威性、顺势应时的领导，乌昌经济一体化至少没有今天这样的成果。而西咸地区不仅不具备乌昌地区那种区域经济一体化的内在动力，更加缺少像乌昌党委这样强而有力的外部领导，还面临着集体行动的困境，所以，西咸经济一体化的迟缓拖沓势所难免。
　　
　　四、组织化：实现区域经济—体化的有效途径
　　
　　组织变迁不同于制度变迁，它是对既定经济体制的适应性调整。随着地方政府法律上主体性地位的确立，既有的用准政治动员模式组织区域经济发展会逐渐向用法律化制度化执政模式进行根本性转变，通过法治和契约方式把利益分化甚至冲突的人群聚合起来已成为大势所趋。
　　区域协调发展中的组织化，是以问题为导向而不是区划为导向的组织化；是合作供给区域性公共产品和联合治理区域性“外部效应”的组织化。西咸经济一体化又该如何又好又快地实现呢?现实的、可选择的一种路径是像乌昌党委那样组织化。“思想路线政治路线的实现要靠组织路线来保证。”在我国政治现实中，党的领导和干部使用调配是分不开的。乌昌党委就是此类组织化的具体体现，成立党委，然后在干部的使用和培养中贯彻组织意图。
　　为推进乌昌经济一体化而创设的乌昌党委是中国共产党新疆回族自治区委员会的派出机构，在自治区党委领导下开展工作，主要任务是统筹乌昌地区的经济社会发展，统一制定并组织实施乌昌地区经济社会发展规划、城市整体规划、产业发展规划，研究解决乌昌经济社会发展中的重大问题，全力领导乌昌经济一体化。乌昌党委不挂牌，在乌鲁木齐市委大院办公，没有专职成员，其成员由乌鲁木齐市党委和昌吉州党委成员出任。乌昌党委具有推行其政策意志的实在权力，尤其是人事任免权，乌昌地区县级党政一把手人选由乌昌党委决定，报自治区组织部门备案，对地厅级领导干部的选拔任用，由乌昌党委考察后，报自治区党委。很显然，乌昌党委不同于“联席会议”这类区域协调组织，它正式、严肃、权威、有效力。
　　倘若组织化的这条思路是正确的，那么，除了派出区域党委外，难道就没有其他的选择吗?答案是肯定的。选择一，行政协议框架下的“联席会议”或“协调机构”。前文已作分析，此不作赘述。选择二，成立省政府领导下的议事协调机构，这与行政法规形成一定的冲突。2007年5月施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中规定：“地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；……为办理一定时期内某项特定工作实力的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。”而党委则不存在这些困扰，中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，权威性不言自明，在2007年10月修改通过的新党章中第28条规定：“党的地区委员会和相当于地区委员会的组织，是党的省、自治区委员会在几个县、自治县、市范围内派出的代表机关。它根据省、自治区委员会的授权，领导本地区的工作。”就推进西咸经济一体化的进程而言，完全可以借鉴乌昌的做法，成立地区党委，领导西咸经济一体化。
　　当然，不能认为组织化就是解决区域经济一体化问题的灵丹妙药，区域协调发展尚需多方的奋斗，要遵循市场经济规律，培育市场和民间力量，加强理论研究和创新，调动广大人民群众的积极性，还有大量的艰巨的工作需要我们去完成。