[摘要]旅游产业由于政策推动及内部旅游需求增加而成长快速,从而提供了大量的就业机会,因此人力资源培养的问题也迫在眉睫。本研究以台湾地区为例,检视台湾当局旅游发展政策的转变及其对旅游人力资源发展的影响。研究显示:(1)台湾旅游政策已从20世纪50年代的政治教化转为经济功能、劳动力再生产及产业升级为取向;(2)台湾旅游产业的人力资本培养是由20世纪90年代以后才逐渐成形,以市场规范和国际服务品质为主要考量。建议未来台湾的旅游人力资本发展策略不应只局限于高品质的旅游人力培育,而应重视辅导一级产业人员转型及对小型企业的扶植。
[关键词]旅游人力资源;政策;台湾
1 概论

服务业的发展为社会发展的重要指标。社会经济发展程度越高,服务业的就业人口与产值的比重愈大。根据台湾“行政院主计处”的统计,目前服务业就业人数不仅占台湾就业人口的近7成,且对于10年来台湾经济成长率的贡献亦远高于农业和工业。现今受经济不景气影响,2004年整体经济呈衰退局面,唯有服务业仍维持正成长的水准。世界旅游组织(WorldTourismOrganization,WTO)指出,“旅游”已成为许多国家赚取外汇的主要来源,在全球各国的外汇收入中约有超过6%来自旅游收益。1975—2000年间,世界旅游产业一直呈现稳定成长趋势,平均年成长率为4.6%。世界旅游理事会(WorldTravel&Tourism Council)在针对旅游产业对世界经济贡献度所做的统计及预估中,利用旅游卫星账户系统更近一步估算出,在2005年全球旅游经济产业将达62000亿美元,产业规模占全球GDP的10.6%,旅游产业提供超过2.21亿个工作职位,占全球就业人口的8.3%。预估2015年全球旅游产业的规模将超过10万亿美元,旅游就业人口达2.70亿人。由此可见,旅游产业在全球经济发展的过程中将扮演着重要的角色。
除了上述可计算的旅游收益外,旅游产业中有许多活动(如导游、销售纪念品)以及收入(如小费),属于关联经济效益,很难反映在统计数字中。据世界银行统计,台湾1990—1999年间,关联经济(台湾称地下经济)附加价值占GDPl6.5%,平均每年达1兆(1万亿)台币(约310亿美元)以上,说明每年的地下经济收益相当可观。对于旅游产业而言,隐身于地下经济的人力及其所产生收益亦占有相当的比例‘…。这些数据说明旅游及其相关产业对于台湾经济的重要性,同时也说明了相关产业的效益可观。相应地,同样有许多旅游业人力隐藏于相关产业中,例如夜市、摊贩等。
旅游业的人力资源关系旅游产业的发展。本文将通过网络搜索和其他数据收集方法收集二手数据,对台湾地区旅游产业政策变化中的人力资源政策变化和旅游产业的人才培训等方面加以讨论。

2 人力资本概念

人力资源管理早期多称为人事管理(personnelmanagement)或人力管理(manpower management),为企业六大功能之一,其主要责任在于依据组织成长与发展的需要,适时提供有质量保证的人力,以支持组织中的各项作业,进而达成组织的使命与目标。企业人事管理的发展源自18世纪后期的工业革命期间,由于生产方式的改变,大量员工涌入工厂中,产生了管理上的问题,例如人员的招募、甄选、出勤管理、薪资核算和人事数据的维护等,早期的人事管理内容大多即以这些例行性行政事务为主。但由于工厂人数渐多,企业主不再能亲身掌握处理所有的人事工作,才有专业人事部门的成立。20世纪50年代至60年代间经济的高度成长使百业兴盛,也造或了就业市场劳动力供给的相对不足,人力规划(manpowerplanning)的观念开始进入企业界,希望透过对组织人力需求作先期的预测与规划,进而以各种手段确保所需人力的适当获得与维持。随着女权运动的兴起,manpower这个被视为带有性别歧视的字眼也被中性的humanresource取代,“人力资源”一同也彰显了人为组织中最有价值的资源。
乘着经济发展的浪潮,企业规模不断扩充,组织迅速膨胀的结果造成了管理人才的严重缺乏,企业开始重视人力资源的获得、培育与发展,并试图以更具竞争力的薪资、福利以及工作环境吸引企业所期望的人才进入企业,并以员工在组织中发展的展望与承诺,留住有发展潜力的员工,而人力资源规划与员工生涯发展管理即形成了人力资源管理的两大特色。经过20世纪70年代两次能源危机造成世界性的经济衰退,20世纪80年代企业的经营环境发生了空前的变化。其中,影响人力资源管理最深的有两个趋势,一是高科技产业的高度发展,一是后工业吐会服务业的兴起,在高科技产业和服务业中,企业约核心竞争力在于人才的素质,高水平人力的获得和维持成为企业获取竞争优势的重要武器,人力资原管理开始扮演策略性的角色。即使在一般企业中,人的重要性也再度受到重视,进入了所谓策略性人力资源管理(strategic human resource management)均时代。
综合以上所述,兹将人力资源管理观念的演进整理如表1所示。
20世纪60年代以来,发展中国家和地区为促进经济发展与成长,普遍推动人力资源政策。由于人力资本理论的兴起,使世人了解“人力资本形成”比“物质资本形成”对于经济成长更为重要,而人力资源的品质又比人力资源的“数量”对于生产力提升更具影响。由于人力资源的品质取决于社会的教育及训练体系的运作,因此,许多发展中国家和地区相当重视由政府所主导的“人力资源政策”的规划与执行。以台湾地区的人力资源政策发展而言,台湾地区的人力资源政策在初期是配合经济发展所需,侧重人力规划的工作,尤其是利用教育体系培养提供各期经建计划所需的人力资源。在20世纪60年代后确认,人力资源政策逐渐形成正式的组织和具体的方案,而被纳入各期经建计划中。台湾地区历年来人力资源政策中,以旅游业发展历程而言,为落实“行政院”推行的2008年游客倍增计划,目前台湾地区旅游从事人员培养重心偏向于以提升服务理念与品质及推动证照制度为主要目标。台湾当局相关机构以及大量提升的旅游相关科系或教育训练课程,为台湾地区的旅游产业专业人才养成制定更完善的规划。

3 台湾旅游就业市场及人力需求

旅游是快速成长的国际性产业,对于解决就业有着重要的贡献。由于旅游产业包含多种活动,因而促成旅游相关工作的复杂性,因此,旅游产业的就业市场也就涵盖了各式各样的工作内容与类
别,且需要各种不同程度的技能。一般来说,旅游领域的五大产业包括旅行业(即旅行社业)、旅馆业、餐饮业、运输业及旅游游乐业。旅行业是为旅客设计安排旅程、食宿,提供领队人员、导游人员,代购代售交通客票,代办出国签证手续有关服务而收取报酬的营利事业。在台湾,旅馆业包括国际旅游旅馆、一般旅游旅馆、一般旅馆及家庭旅馆等四大类,是对旅客提供住宿及相关服务的营利事业。餐饮业是指饮食业中与旅游有关的部分,一般的饮食业范围包括餐馆业、快餐餐饮业、小吃店、饮料业、餐盒业及其他饮食业等。运输业指从事水、路、空客运运输及有关旅游服务的行业。旅游游乐业是指经主管机关核准经营旅游游乐设施的营利事业。旅游产业创造的就业人数如表2所示。

大致来说,旅游相关产业是一项劳力密集型的服务业,这些旅游产业的从业人员是整体游客体验的重要环节,旅游产品的口碑有很大的比例是建立在服务人员与顾客间互动过程中所带给顾客的感受。而高品质旅游产品与服务的提供,则有赖于高品质的旅游人力。目前台湾当局推动台湾旅游产业的首要任务即为实践2008年游客倍增计划。为促进达到此计划的目标,当局提供许多培训机会,来提升旅游从业人员的理念与服务品质,以因应台湾旅游产业未来的发展与挑战。此外,当局亦逐渐推动证照制度,借由证照考试的方式来培养更多具有专业知识的相关专业人才,以提供旅客更高品质的服务。

4 旅游政策中人力资源的发展

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