二、我国建立宪法监督专门机构的必要性

　　中国制定宪法的历史同时也是中国人民反对阶级压迫，争取民主自由的历史。自1908年中国近代史上第一个成文的钦定宪法性文件诞生以来，中国已有近百年的制宪历史，其间出现了近二十部宪法或宪法性文件，但我国的宪法监督机构并不是随宪法的产生而同时存在的。第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》中没有关于宪法监督的内容。1911年颁布的《宪法重大信条十九条》第十六条虽然规定“皇室大典不得与宪法相抵触”。但此项规定过于简单。未能真正起到约束作用。辛亥革命胜利后，南京临时政府颁布了《中华民国临时约法》，其第五十四条对此宪法性文件的效力作了规定：“中华民国之宪法，由国会制定；宪法未实施前，本约法之效力与宪法相等”。然而此规定过于简单，不可能使之得到确实执行。1913年中华民国国会宪法起草委员会通过了《中华民国宪法(草案)》，又称《天坛宪草》，虽然未发生效力，但这部宪草在第十一章规定了“宪法修正及解释”，明确规定“国会得为修正宪法之发议”，“宪法有疑义时，由宪法会议解释之”，“宪法会议由国会议员组织之”等一系列规定，从而在中国制宪史上第一次将宪法监督中的宪法解释部分写进宪法内容。因而有着重大意义，但因未付诸实施，同样使宪法监督胎死腹中。1923年的《中华民国宪法》对宪法监督有了进一步的规定，第一百零八条规定：“法律与宪法抵触者无效”，还规定了宪法修改、解释制度，但仍未对违宪审查作出明文规定。后来，1936年的《五五宪草》与1946年的《中华民国宪法》虽规定了司法院的解释宪法权和违宪审查权，但并未明文规定负责监督宪法实施的机关。同时期中国共产党的几个宪法性文件也未对此作出规定。

　　中华人民共和国成立后，先后制定了四部正式宪法，即1954年、1975年、1798年和．1982年宪法。这四部宪法关于宪法监督的规定各不相同：1954年宪法规定全国人大有权“撤消国务院的同宪法、法律、法令相抵触的决议和命令”；1795年宪法只规定了全国人大有权修改、解释宪法，并未规定监督宪法实施的权利；1798年宪法规定了全国人大有权“修改宪法”、“监督宪法和法律的实施”，而全国人大常委会只有权“解释宪法和法律”；1982年宪法规定全国人大有“修改宪法”、“监督宪法的实施”的权力，而全国人大常委会则有解释宪法、监督宪法的实施的权力和“撤消国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”的权力。

　　回顾中国制宪史，在宪法监督方面我们不难得出以下几点结论：第一，宪法监督制度在宪法内容中没有应有的地位。无论是北洋军阀统冶时期和国民党统治时期的宪法，还是中华人民共和国成立后制定的四部宪法，关于宪法监督的规定往往只用很少条文一带而过，有的宪法甚至根本未涉及这一内容，所以根本不可能象意大利宪法那样专设“宪法的保障”一章，这样导致宪法实施不可能得到应有的重视。第二，宪法监督没有专门的机构。n在新中国成立前，主要有两种方式，一种是《天坛宪草》规定的“由宪法会议解释之”；另一种是国民党统治时期《中华民国宪法》规定的“由司法院解释之”，所确定的机关不是专门监督宪法实施的机关。新中国成立后，除1975年宪法外，都规定了由全国人大常委会行使“监督宪法实施”的权力，这就以根本法形式确认了最高国家权力机关或其常设机关的监督宪法实施权。通过对宪法监督制度的历史回顾和对中国制宪史的分析，笔者认为，我国应在宪法中规定，设立专门机构监督宪法实施。其主要原因如下：

　　第一。设立宪法监督专门机构有利于更好地保障宪法的最高地位和效力。宪法是国家的根本大法，是广大人民根本利益的集中体现，具有最高的地位和法律效力，如果不对其实施予以必要的监督，必然不能保障广大人民的根本利益得到实现。同时宪法还是其它一切法律的立法基础，其它任何法律必须依据宪法而制定，不能与宪法相抵触，否则抵触的部分或全部无效。我国现行宪法在序言中规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。这就从广义上赋予一切机关、团体、组织和公民有“保证宪法实施的职责”。但是，要真正使宪法得到有效地贯彻实施，保证宪法的最高地位和效力。发挥宪法的最大作用，就必须有专门机构负责监督宪法实施，因为广大人民、一切机关、社团组织，不可能以监督宪法作为专门职责。

　　第二。设立宪法监督专门机构有利于保障我国的民主政治制度和广大人民当家作主的地位。我国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。宪法还规定了全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其它国家机关实行民主集中制的原则。人民代表大会制度是中国人民在长期革命斗争中产生和发展起来的政治制度，全面反映了我国的国家本质，代表了我国政治生活的全貌，提出了国家权力的来源，宪法对此加以具体规定，就以根本法的形式确认了人民当家作主的地位。但只有宪法得到确实有效地实施，这种民主政治制度和人民当家作主的地位才能得到保障。从这个意义上说，建立专门机构来监督宪法实施是十分必要的。