一、问题的提出及分析框架

　　党的十八届三中全会在强调“优化政府组织结构，加快转变政府职能”时指出，要“突出责任落实，确保权责一致”.由于行政组织成员规范地履行职责对确保责任落实具有重要意义，因此，行政组织成员责任落实问题是“优化政府组织结构，加快转变政府职能”的重要内容。理清行政组织成员责任落实的两种约束方式，回顾西方行政思想史中行政组织成员责任落实理论的演变历程，探讨外部约束与内部约束的融合机理，既可以为行政组织成员责任落实提供丰富的理论资源，又具有重要的现实指导意义。

　　新制度主义学者W·理查德·斯科特在对“制度”的定义中区分出制度的三个基本要素：规制性、规范性和“认知-文化”性。其中，规制性要素是明确的强制性手段，要求有效的监督、严格的奖惩、激励以及权力机制，它产生的是工具性逻辑和权宜的策略反应;规范性要素是基于一种角色的责任和义务的期待，虽仍存在着部分的外在性要求，但也涉及到了对共同价值观和信念的自觉趋向;“认知-文化”性要素强调更为深层和基础的认知、理解，它会进一步影响到人们的评价判断和行动。[1](PP.58~67)基于这种大制度观来考虑，规制性制度要素是对组织成员外在的、强制的约束，而“认知-文化”性制度要素则强调从文化、内在认知和认同上实现对组织成员的管理。一方面，组织中显性的制度本身构建了其中的参与者角色、职能和程序。每位组织成员都不同程度地被建构着，不可避免地受其影响。虽然强制性规则的约束能够影响到每位组织成员的行为，但实际上，制度与个体是“互构性”的，而非传统的“决定性”的。所以，外部约束与内部约束从来都不是单维的。另一方面，先前历史性的理解和行为会沉淀为一种类似于电脑程序“脚本代码”的符号，来影响并指导组织成员现在的行动。

　　二、行政组织成员责任落实的两种约束方式

　　行政组织成员承担的责任包括客观责任和主观责任。客观责任主要包括职责和义务，也即行政组织成员对某人如上级的负责和对某事如目标的负责。主观责任则是基于对行政组织成员任职所产生的职责和义务的认识和理解，从而形成的责任意识和负责任的行为。对于行政组织如何将计划、目标、任务落实到组织中每个成员的负责任的行为上，有多种实现方式，可以通过行政组织层面的外在制度、规则来保障，也可以通过对行政组织成员内在自主意识和价值观的塑造和肯定来实现。

　　(一)外部约束的功能及局限

　　外部约束论隐含的是对“人性假设”的一种消极态度，认为除了履行一般行政组织的制度和规范对自身特定职位的要求外，行政组织成员要对上级的职务权威以及由其做出的决策表示服从。为了保证行政组织成员对职务和上级的服从，行政组织与成员享有各自的权利，并承担各自的义务。这样，二者名义上是平等的，但在一定程度上，行政组织成员成为行政组织实现组织目标的“工具”.外部约束方式或是以条文、规范的形式明确告诫、惩罚，或是以经济利益和较高职位进行诱导，确实能够达到制度规范所期待的效果，依靠外部资源环境对成员个体的刺激，能起到赏罚有道的作用。

　　正如R.尼布尔所指出的，人在社会群体中主要表现出利己的倾向，个体在处理群体问题时不可能为了其他群体而牺牲本群体的利益，个体的无私冲动在群体中受到了抑制，社会群体的道德低于个体的道德。所以说，这种非“亲密”型群体需要一定的强制来维持其基本的伦理责任。当然，对于复杂多变的环境和成员各不相同的需求和追求，外部约束往往只能束手无策。对于行政组织的原则性条文、规范，其解释和裁量受制于解释者的专业知识。严格执行教条式的条文、繁琐的规则会损害工作氛围乃至使个体产生“异化”.由于目的性的行动难免会产生意外的后果，有时对规则的遵守甚至会有碍于组织目标的实现。

　　(二)内部约束的功能及局限

　　内部约束是基于我们对自身主观责任的认可，也即我们自身对忠诚、良知、认同等基本信仰的坚定程度。比如，我们接受法律是因为我们相信法律。内部约束能够在缺乏规则和监督机制的情况下促成合乎责任、道德行为的产生。这也是对行政组织成员行为信任并且进行自我管理的基础。

　　马克斯·韦伯指出，近代早期，人们报酬上的增加并不一定会导致生产效率的提高，有可能还会致使那些只在乎安逸的人们减少其工作量。只有当艰苦劳动、积极进取精神在人们内心成为被崇敬的美德和自身升华的动力时，资本主义经济才得以长久不衰的腾飞。[3](P.34)特里·L·库珀也指出，人的行为可以按照被期望的成本收益、效率、经济、产量等实践角度解释，也可以根据诸如公正、自由、平等、诚实等价值观从伦理角度分析，但行为的实践性从来不是充分的也不是自足的，除非行为过程能在伦理上被合理的解释，否则就不是负责任的。[4](PP.65~66)实际上，行政组织成员的内部力量具有巨大的潜能，但这只有在他们“自主”地意识到并发自内心地将其作为自己应尽的责任和义务时才能实现。内部约束要求不仅仅停留在对行政组织成员需求的满足上，更应使其自我意识觉醒，并自主承担起在行政组织体系中的职责与义务，甚至在缺乏制度规范和外部监督的条件下仍然能按照忠诚、公正的价值信仰来完成行政组织要求。

　　当然，内部约束所依靠的行政组织部分成员的价值观是难以改变的，即使低俗的价值观也会由于在开始没能得到有效的遏制而形成一种“路径依赖”.而另一部分行政组织成员的价值观则是动态多变的，难以进行及时、有效的约束。而且，在后工业化时代，价值观日益多元化、相对化，价值观之间的矛盾和冲突不断出现。如果对行政组织成员的信任和自我管理的实现建立在这样的现实基础上，就会具有较强的不确定性，就难以确保行政组织目标的实现。

　　三、行政组织成员责任落实的理论演变

　　如果采用思想史的视角对近代行政学产生之初的古典组织理论、20世纪30年代的行为科学组织理论、20世纪60年代的现代组织理论进行梳理，不难发现一条“草蛇灰线”,即由强调制度的规制性，到倾向制度的规范性，再到侧重制度的“认知-文化”性。

　　(一)古典组织理论：强调制度的规制性

　　古典组织理论将专业化分工引入组织管理，强调通过严格的制度、规范的程序和明确的奖惩求得组织效率的提高。泰勒为达到提高劳动生产率这一管理目标，研究了约束标准、制度约束和严格约束等。法约尔强调约束要有计划、指示和既定的原则“标准”.韦伯的官僚科层制是一种典型的法理权威型组织，它的约束是基于合理合法的权威。在这种行政组织中，组织成员分工明确;报酬、晋级和提薪都相对固定;组织内部层级节制;组织中规章制度严明;管理中的决定和命令形成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础。权力是协调行政组织和成员之间相互关系的基本原则，行政组织成员通过职位上的被法理化的职权，并依靠这种权力链构成行政组织整体的指挥系统，通过命令服从实现行政组织的目标。

　　古典组织理论虽然一改前科学管理时代的基于经验的、个人化的和世袭性的做法，但外部直接规则、基于职位的和上级的外部权力约束仍然较为“原始”和“传统”.古典组织理论更多地是在方式上将行政组织成员更好地组织起来，仍然没能改变领导层对组织成员的机械、刻板的管理观念。

　　(二)行为科学组织理论：倾向制度的规范性

　　20世纪30年代，行为科学组织理论改变了从静态的组织结构角度研究组织的状况，开始从动态、从心理行为机制的角度来进行研究。行为科学组织理论注重成员的行为对行政组织成败的影响和作用，侧重研究人的本性和需求、行为和动机。

　　其中，代表性的如梅奥的人际关系理论，认为组织中的人不是“经济人”,而是“社会人”,是复杂社会系统的成员。“社会人”不单纯追求金钱收入，还需要得到友谊、安定和归属感。作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过改善人们的社会关系、交往环境来提高组织成员的满足度，激励组织的“士气”,从而提高组织的效率。巴纳德认为，组织成员对组织的贡献与组织对成员的满足程度将决定组织能否继续存在。如果一个命令下达给命令的接受者，命令对他的权威就被确认了。这成为行动的基础。如果他不服从这个命令，就意味着他不顾这个命令对他的权威。因此，按照权威的定义来看，一个命令是否有权威决定于接受命令的人，而不取决于发命令的人。[5](P.131)西蒙认为，成员参加组织的动因主要是组织对成员个人利益的实现存有诱因;组织的影响方式主要是权威、组织成员对组织的忠诚、信息沟通、效率准则和培训等。马斯洛提出的需求层次理论将不同的人群和心理差别对待，以使人们的需要得到满足，从而促进组织目标的实现。与古典组织理论相比，这一时期是从人们的内在心理、情感出发，更加关心人，而不是“赤裸裸”地只考虑行政组织的成本、盈利。当然，行为科学阶段仍然强调行政组织对于成员的需求进行约束，来间接达到行政组织的目标，还不能做到对行政组织成员抱以十分开放的信任态度。

　　(三)现代组织理论：侧重制度的“认知-文化”性

　　20世纪60年代以来，西方组织理论进入了一个新的发展阶段，这一时期的组织理论被称为现代组织理论。现代组织理论的研究和发展与系统论、控制论和信息论的引进密切相关，它不再把组织看作一个封闭的、孤立的团体，而是作为一个与内外部环境密不可分的开放系统，既注重组织的静态研究，也注重组织的动态研究，更注重组织与内外环境适应性的研究，从而使人们得以更广泛、更全面，也更深刻地理解组织问题。这一时期出于对传统古典管理和行为科学时期的行政思想进行反思，对于组织成员个体的重视程度较为突出，产生了许多“新型”管理思想，即在价值理念上的“人本管理”,手段方式上的“柔性管理”,管理约束上的“责任管理”,以及将科学管理和人文管理相结合，强调非优化、非规范化、不确定性、开放性的“模糊管理”等。彼得·圣吉指出，在知识经济时代组织环境日益复杂多变的背景下，组织要持续发展，就必须建设学习型组织。所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛，充分发扬员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、扁平的、符合人性的、能持续发展的组织。学习型组织理论揭示，在知识经济时代，知识已经成为重要的生产要素，具有独立化和资本化的功能。因此，组织结构的设计与变革必须适应知识经济的需要，有利于知识的生产、沟通、共享、深化和转化。

　　四、行政组织成员责任落实内外约束的'融合机理

　　从规范分析可以看出，外部约束与内部约束各有优势和不足。从西方行政思想发展的角度看，行政组织成员责任落实的约束是由外部的制度规范和强制逐步转向内部成员个人和自主管理的实现。