二、关于公共行政的目标是提高效率

　　效率，尤其是经济效率一直是公共行政学研究的核心问题。威尔逊在《行政的研究》中就把行政学研究的目标定位于效率。他指出，“行政管理研究的目的在于首先要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”随着科学管理原理等管理学理论的注入，公共行政学的研究的目标更多地定位于怎样为政府行政活动效率的提高提供服务。而公共行政活动因为经济发展的需求，韦伯官僚制理论和公共行政学理论的影响也暇其目标定位于提高效率。在我国，许多行政学研究者都把效率作为公共行政研究的出发点和落脚点。虽然它效率目标的单一性受到了新公共行政学派的批评，但是随着西方各国新公共管理运动的兴起，效率又逐渐占据了公共行政目标的一席之地。

　　根据效率的要求，把提高效率作为公共行政的目标，那么。下面几个方面的活动将不可避免：①一轮又一轮的行政机构改革。一般认为，公共行政的高效是由行政组织及行政组织中的人员决定的。行政改革，尤其是行政机构的改革就成了每一届政府必然要开展的工作之一。但把行政机构改革作为提高行政效率的必要手段是一个误区，行政机构改革在我国的多次反复和无效果是有目共睹的，行政机构改革是一种治标不治本的行为，关键的原因不是机构的问题而是职能的问题。职能是什么都没有搞清楚，单纯的分分合合起不了任何作用，只会增加政府的工作负担和老百姓对政府的不信任。而履行职能正是公共行政目标的实现途径。只有理解了公共行政的目标，才能把职能界定清楚，也才能有科学的能够取得成效的行政机构改革。②对公务人员的改革。提高公务员的素质是时代发展的需要，但公务员素质提高了，行政效率是否一定会提高，这本身就值得商榷。而且，公务员的素质提高了，效率提高了，公共行政活动就没有追求的目标了吗?当今世界，各国公务员的素质相对于封建社会和奴隶社会的行政和政治人员的素质肯定要高出许多，但公共行政活动的成效并没有实质性的突破，公共行政的弊端更是比过去有过之而无不及。高素质未必就会产生高效率，高效率未必就会导致高满意度。③改善技术设备。技术是人体的延伸，通过先进的技术设备，人们可以完成许多以前不能完成的工作，对世界的认识和了解比以前更深。但是技术给我们带来的不仅有发展的高效，还有感情的冷漠和技术理性的空前高涨，对技术的顶礼膜拜必然导致人际关系的难以处理。而且要求在没有感情的技术和工具支配下的人们来提高效率也只能是空话一句。

　　从以上几点来看，以效率为公共行政的目标，会产生如下问题：①丧失公平。追求效率，特别是单纯追求效率一般是以牺牲公平为代价的。②社会发展的不平衡加剧。基础好的地方或个人相对于基础较弱的地方或个人总是能够产生高效率的，因此，追求效率必然导致地区差异的进一步加大。③忽略劣势群体，损害政府的形象。过多地扶持劣势群体必然造成效率的低下，因此，为追求高效率，公共行政只能奖优罚劣，从而导致占社会大部分的劣势群体对政府行为的不满增加，影响政府的形象。

　　我们认为，从实质上讲，提高效率也是满足社会需求的一种表现，是一种手段。把提高效率作为公共行政活动的追求，往往能迎合一部分人的口味，特别是在我国这样经济发展水平还不高，人们经历过经济不发达所受到的约束的国家，更是如此。这使得他们有了追求合法目标的外衣，而损害了其他人的合法合理的利益。这种实质上的手段与目标的倒置，将会损害效率的提高，并最终损害社会的发展。

　　三、关于公共行政的目标是追求公平

　　持公平观的学者认为，“在现代市场经济发展过程中，如何通过道德、政策、体制和领导、法治的力量，公正、有效地实现社会资源的再分配，防止社会利益大调整和市场经济发展可能导致严重的贫富分化，克服市场失灵状态，保证各社会主体的基本权益，确立一个公平、公正的社会，是政府新的历史时期追求的重要价值目标。”

　　公平是人类永恒的话题。但关于什么是公平，不同领域、不同学者有不同的解释。有人认为，“公平的精神应该是：承认社会公民具有平等的权利，不因个人的地位、性别、种族、收入等而有所差别，也不存在凌驾于他人权利之上的特权；产品或机会尽可能地在社会成员之间公平分配；政府平等地服务于每一社会主体，坚决排斥偏见和不平等；法律面前人人平等，不承认任何团体、个人或组织具有法律之外的权利和义务。”在公共行政领域，首先把公共作为公共行政价值取向的是新公共行政学派。他们提出，“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中任何一个问题的答案：(1)我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务(效率)?(2)我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平(经济)?而新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平?”按照弗雷德里克森的说法，“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性，……它与自然权力或正义同义。”在《新公共行政学》一书中他指出，“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列目标取向的选择。……倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”E4]尽管新公共行政学派并没有对社会公平提出什么合理的解释，也没有为怎样实现社会公平提出有效的方法，但由它们提出的这一价值取向却在公共行政学界得到了广泛的认同。此后西方各国的新公共管理运动中都或多或少地包含了追求公平的价值观念。