三是重过错处罚轻“无作为”处罚。由于体制更是迫切要求尽快从根本上根除这一现象。正是在这种情况下,行政问责制相继在长沙、南京、成都和山东等地出台了。

　　[理论分析]

　　行政问责制突出了行政管理中行政权力与行政责任一致的原则。这是行政管理活动的一个基本规律。行政管理中行政权力与行政责任一致的原则主要体现在三个方面:(1)行政领导者的职责和其行政职位、行政职权是统一的。行政领导者要有行政职位,即行政领导者在国家行政领导机关中所处的法律地位和担任的行政领导职务,这是行政领导行使职权、履行职责的前提。行政领导者要有行政职权,即来自于行政职位的权力。它是由法律规定的权力。它是行政领导者履行职责的必要依据。行政领导者要履行行政领导职责。行政领导者在国家行政机关中处于一定的职位,具有一定的职权,就要承担国家委托的一定的工作任务,并对国家负有责任,这就是行政领导者的行政领导的职责。(2)行政责任和行政权力是对等的、平衡的。

　　责任和权力是行政组织中两个基本概念。行政责任是指国家行政机关在行政管理活动中应承担的义务及其后果。行政权力是指国家赋予行政机关履行义务和完成行政任务的权力。在设置行政组织时,既要明确规定每一管理层级及其职能部门的职责范围,又要赋予其完成职责所应有的行政管理权力。责任和权力必须是对等的、平衡的,即一个行政组织所承担的责任越大,其拥有的行政权力则应越大,如果有责无权,或行政权力过小,行政人员的积极性、主动性和创造性就会受到束缚,也不可能承担起应有的责任;反之,只有权力而没有责任,就会造成滥用权力,以权谋私,瞎指挥,产生官僚主义等现象,给国家行政管理带来损害。(3)

　　履行行政领导职责,是行政领导者含义的实质和核心。作为领导者,责任是第一位的,权力是第二位的。权力是尽责的手段,责任才是领导者的真正属性。列宁指出:“管理的基本原则——一定的人对所管的一定工作完全负责。”[2](P554)行政领导者决不仅仅是掌权者、管人者,而首先是对自己的本职工作负责,忠实地履行自己的职责;以工作实绩和贡献来表明自己的责任心,表明自己对工作的胜任,否则就不是一个称职的行政领导者。

　　行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制(admistrative self-regulation),即行政自律机制。所谓行政自律机制,是政府凭借自身的行政权力所建立起的一种内部控制机制。从历史上看,即使在简单的政府体系之中,都存在着不同程度或形式的内部约束的责任机制。在封建社会,也有“国王不能为非”(The King Can Do No Wrong)的普通法原则。现代政府发展的一个共同特征便是其内部控制机制比较发达、比较完备。这种内部的控制机制,是维护政府体系赖以存在和发展的最低条件之一,它与政府其他负责控制机制(立法或司法控制)相比,具有一定优势,即监控的广泛性,它贯穿于政府行政活动的全过程。监控的全面性,它覆盖所有的行政行为;监控的及时性和灵活性,政府对其自身的违法行为和不当行为发觉最快,反映最迅速、直接;监控的经济性,政府所承担的监控成本较小[3]。应该说,行政问责制是一种与我国国情相适应的政府行政自律机制。它将在实现政府行政责任方面起到积极而有效的作用。

　　行政问责制的实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”,这是对行政责任的科学界定。为官就要做事。做什么事?怎样做事?我们比较习惯的思维方式是“做好事,做更多的事”。这显然是一种带有浓厚的理想主义色彩的价值追求。从表面看,由此而形成的行政责任似乎无比的大,而实际上这种行政责任往往会因为大得无人能够承担而变得事实上很小,也会因为模糊不清而变得实际上的极不确定,还会因为太神圣而变得华而不实、形同虚设。行政问责制是另一种思维方式,它的回答是“做应该做的事,不要做坏事”。这种价值追求看起来定位很低,但却是科学的。首先,从职位分类制度来看,它的本质就在于要求处于不同层次、不同岗位上的行政官员“做应该做的事,不做坏事”,只要这样,整个行政系统才能发挥它的整体功能,完成其组织任务;其次,从活动行为的可控性来看,“做好事、做更多的事”属“无限可加”模型,变数很大,从管理学的角度来看,既缺乏可控性,也没有可操作性。而“做应该做的事,不做坏事”则属“无加减”模型,变数很小,可控性和可操作性都很强,孰优孰劣,不仅明了,而且十分确定。以此作为价值追求的定位,我们才能对整个行政活动和行政过程实行有效的科学管理。我们当然要追求卓越,但我们也只能理性地选择这样一种制度安排:先坚守住“做应该做的事,不做坏事”的底线,再向“做好事,做更多的事”递进。

　　行政问责制将着力强化“无功便是过”的新的为官之道。传统的行政体制为何效率低下?主要有两个方面的原因。从客观上看,主要是传统的行政体制缺乏真正的竞争机制,行政官员在工作中的能力和水平的竞争很难得到制度性的支持和肯定,其差异也很难体现出来,你好我也好,一团和气,行政体制对行政官员的约束只能向消极的方面倾斜,注重和强调过错处罚,久而久之,便形成了“无过便是功”的制度导向;从主观上看,主要是很多行政官员消极地把“无为”作为自己的为官之道,信奉“木秀于林,风必摧之;堆出于岸,流必湍之;行高于人,众必非之”的传统观念,因循守旧,得过且过,不求有功,但求无过,凡事不是往前冲,而是环顾左右,只求稳妥,安生立命。作为我国干部制度改革和行政体制建设的一项重大举措,行政问责制的实施将从根本上迅速矫正这种被扭曲的“为官之道”,重构行政官员健康的“功过观”。行政问责制强调了权力与责任的对等性和不可分离性,强调了岗位职责作为约束、考核行政官员之标准的至上性和绝对性,并突出了主要领导干部的问责责任,以促使他们按照行政管理权限,层层实行问责制。行政问责制清清楚楚告诉了各级领导干部:为官就要做事,做事就要负责。行政官员不仅要克制自己不滥用权力,还必须清清楚楚地知道所肩负的重任,在工作中行动迅速,措施果断,尽职尽责。否则将立刻面临撤职罢官。无功便是过,“无作为”者必须下岗。随着问责制成为一个制度化、经常化的考核程序,必将大大拉近市民与政府之间的距离,大大提升政府形象,加快推进塑造出一个高效政府、诚信政府和责任政府。

　　参考文献:

　　[1]　郭道辉·政治责任与责任政治[J]·学习,1995,(7)·

　　[2]　列宁全集(第36卷)[M]·北京:人民出版社,1985·

　　[3]　张成福·责任政府论[J]·中国人民大学学报,2000,(2)·