(一)公民参与公共政策的渠道不畅通
体制的合法化打破了原有社会利益均等化的状态，导致了经济结构和利益结构日趋多元化，促进了公民利益意识的觉醒，人们开始认识到追求合法利益的合理性。这为公民政策参与提供了最为现实与可靠的动力。特别是上世纪90年代中期以来，社会阶层的分化和利益的冲突日益明显，群体的利益表达和政治参与意识逐渐高涨，“不同利益群体和社会成员为实现自己的利益要求，迫切希望将自己的意志输人政治系统”。“人们为能够按照市场经济规律实现和维护自身利益来追求利益的最大化，必然要参与和自己利益密切相关的公共政策，向政策体系表达自身的利益要求，甚至讨价还价施加压力，从而影响政策体系对社会资源和价值的权威性分配向着有利于自己的方向发展。这种强烈的政策参与愿望必然对各种利益表达渠道提出了诉求。公共政策实践中，公开的讨论越来越热烈，明显出现了不同利益的观点碰撞和方案选择。同时，政府也开始正视社会中多元利益共存的现状，不再回避公共政策制定中的利益冲突和协调问题，而是通过特定措施(如听证制度)在一定程度上扩大了政策制定的参与面，促进了不同群体的利益表达和利益协调。但是，由于我国不能照搬西方相对完善的以代议和游说为核心的利益表达与协调体制，而人民代表大会制度的改革和完善也难以在短期内完成，因此，在相当长时期内我国仍将缺乏畅通的利益表达、沟通与协调渠道。这必然导致公共决策中的群体参与很不规范，参与程度严重失衡，某些强势群体甚至可以轻而易举地影响决策过程，控制政策走向，而更多的群体由于缺乏组织和技术支持，不能有效地参与政策制定，不能系统、深人地表达其利益诉求。其结果必然是许多公民参与以非制度化的形式出现，严重地影响和阻碍公民有效地进人国家政治生活的过程。也就是说，还要拓宽真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道，人民群众表达自己意见和愿望的要求才能得以充分及时的满足。因此，在我国当前体制环境下，为实现公共政策的科学与公正，如何有效解决公共政策中多元利益表达、沟通和协调的渠道不畅问题是一个严峻的挑战。
(二)公民参与公共政策的机制不完善
我国学者胡伟教授在《政府过程》一书中采用伊斯顿(David Easton)的政治系统分析方法，指出当代中国的公共决策更多地表现为精英决策，具有以下特征:(1)决策有序性与无序性兼存;(2)精英内部输人;(3)决策过程内部精英政治折中。这种公共政策机制很不完善:一方面，在决策程序上较之西方国家体现为显著的无序性，这由我国独特的政府过程结构所造成。公共政策的重大决策权只局限于执政党和政府的高层领导核心手中，社会力量对公共政策的影响力极弱，政策过程基本取决于权力精英的作用。而且人格化权力结构大大强化了公共政策过程的无序性，因为人格化权力的特点是不大受制于程序约束，领袖和重要权力精英的行为方式和人格因素对公共决策的影响至关重要;另一方面，从社会力量对决策过程的影响看，集中表现为“内输人”。任何决策在某种程度上都是一定政治力量相互作用和平衡的结果。现代多元决策模式下，社会上各种政治力量、利益集团乃至公众都会对决策产生不同程度的作用，可以对决策过程进行牵制和施加影响，因而决策过程经常表现为一种社会互动过程，权力精英在决策过程中的作用就受到社会力量的限制，不易按个人意志决定政策。与多元决策不同，我国公共决策过程中，由于社会结构分化程度还比较低，利益表达和综合并非由各种社会结构来承担，而是由权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输人到公共政策当中去，“人民的利益”是由权力精英“为民做主”的。换句话说，决策过程的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输人到政治体系(决策中枢)，而是由权力精英自身来进行利益要求的输人，即所谓的“内输入”。这种决策模式下，权力精英起着决定性作用，社会力量对决策的影响很小。这样，公共政策过程就基本不是一种社会互动过程，而只表现为在高层决策层内不同权力精英及其群体的政治互动，如果说存在互动的话充其量也只是在决策层内不同权力精英及群体的政治互动，是不同权力精英群体之间的相互妥协与折中。因此，权力精英特别是主要领导人就比较容易将个人的价值观念、长官意志和行为方式融人决策过程之中，从而使决策过程呈现出更为错综复杂的态势。当然，这种决策模式已经在向多元模式转化。
(三)公民参与公共政策的组织化程度较低
尽管目前政府开始重视公共政策中的公民参与，专家学者、媒体、公众在公共决策中的参与程度越来越高，但社会参与的组织化程度仍然较低，各方意见和智慧不能充分整合到公共决策过程中。当代中国社会主要存在中华全国总工会、中国共产主义青年团、中国科学技术协会、中华全国工商联合会、中华全国妇女联合会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会等八大政治社会团体，基本上包括了除农民以外的几种主要社会力量，如工人阶级、学生、妇女、青年、台胞、侨胞等，这些政治社会团体是中国政治社会中主要政治社会力量分群的反映。同时，随着中国社会的全面转型，迅速发生结构分化的社会格局引发出许多新的政治社会团体，如个协、私协、文联、科协等等，在民主政治与自身利益的促进下，他们也有了自身独特的政治诉求。在公共政策的形成过程中，党和政府也把这些政治社会团体当作重要的参考要素，在进行一项重大决策前，一般都要通过政治社会团体了解该团体所代表的社会力量的反映;在一项政策实施后，党和政府也主要通过政治社会团体来密切关注政策的实施效果。当代中国社会的各种政治社会团体在公共政策过程中确实起到了表达、协调、综合公众意愿的作用。但不容回避的是:我国政治社会团体的发展还远不成熟，表现为多数政治社会团体尚缺乏充足的代表性，未能充分获得成员的高度信任和支持，因而不能有效地把成员团结起来，形成统一意志。多数团体的成员虽身在团体之中，但对团体目标和活动不感兴趣，缺乏内在的、深刻的认同感，难以真正在心理上形成对社团的强烈归属意识。许多政治社会团体的章程几十年不变，人员结构老化，缺乏高素质创新人才，工作制度僵化，管理水平较低，因而不能根据政治形势和市场条件的变化来不断修正自己的目标，对社会生活缺乏应变能力。这样，政治社会团体就无法实现应有的功能之一—进行利益表达和利益综合、对公共政策施加影响，自身的优越性也就得不到充分体现。特别是这些团体大都没有像西方国家的利益集团那样充分发挥其功用，主要是因为“对于意见整合和决策者来说，他们所表达的意见固然也可以说是一种‘压力’，但他们本身不以施加压力为主要目的。”组织在理论上应该具有输人和输出的两种功能，不仅表达和综合民众的意愿，以利于政府形成合民意的政策，而且通过政策执行发现民众对政策的看法，再反馈给决策者，形成政策制订与执行的良性循环。但是，一方面，由于我国传统政治文化所致，理论上的完美变成了一种幻想:“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。新中国成立后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制又很不完备，也很不受重视，特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长。”因此，它们更多发挥的是在党组织和政府与人民群众之间沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用，内化为党组织和政府机关的“附属物”，其团体表达功能非常微弱。这种组织结构的一体性和性质的单一性致使我国组织化的政治参与形式尚未达到最理想效能。另一方面，由于我国的利益代表组织的发展起步晚，还很不成熟，很多组织实际上具有官方或半官方的特性，不能充分代表民意，这就造成了公民在政策参与中陷人了多重困境。事实上，公民政策参与的目的就是要表达自身诉求，并且对部门利益和单位小团体利益形成相应的制约以实现自身的利益，但现实政治生态中，一个原子化的个人无法与组织化和权威性的国家机器相抗衡，他们必须联合起来组成利益代表组织，以此来影响政府公共决策。因此，“人民群众应该在不同程度上组织起来。如果人民群众处于一种无组织状态，那么他们就不可能形成比较强大的力量，从而他们的利益要求也就很难引起政府的注意和被政府所采纳。这样便提出了社会结构多元化的任务。也就是说在政府之外，需要形成多种多样的群众性的利益表达组织，从而可以从各个不同的方面来强有力地反映人民群众的利益。由此可见，提高我国公民政策参与的组织化水平对于公共政策结构的优化和过程的完善具有重要意义。
(四)公民参与公共政策的制度化水平较低
一方面，从公民参与公共政策的环节来看，由于政策在制定阶段对公众利益造成的影响可能呈潜隐状态，而执行阶段则显性化，因而公众普遍不重视政策制定而偏重执行阶段的参与。而且，当公民自身利益在政策执行过程中受到影响而认为有必要加以改变时，更多的是选择非制度化的途径来寻求利益的庇护。他们首先想到的不是制度和法律上的正式救济途径，而是动用一切可以利用的社会资源，想方设法与有关政策执行者及其外层人员进行直接或间接的“私人交易”。这样的非制度参与，不仅使正式制度和法律规定形同虚设，效用极低，而且产生了大量“灰色交易”和“设租寻租”行为，使依法行政难以深人下去，最终造成了公共政策执行过程中的变形走样;另一方面，就制度化参与渠道看，目前我国公民政策参与的正式渠道主要是通过选举人民代表和推荐政协委员的方式或者是通过信访等。前者是主要渠道，但社会公众能够直接参与的机会很少;后者是辅助性渠道，在很大程度上却是为党和政府联系群众、克服领导机关和领导者官僚主义作风而设立的，其效果不佳。根据《南方周末》2004年11月4日的报道，中国社科院的农民问题实证研究学者于建嵘和他的6人课题组对中国的信访制度进行了专项调查研究，认为现行信访制度最大的问题就是功能错位，“信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计，相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。”而且调查表明，实际上“通过上访解决的问题只有2%0" , 90 . 5%是为了“让中央知道情况”，88.5%是为了“给地方政府施加压力”。这充分说明我国信访渠道极其不畅，功能有限。由此可见，制度化参与渠道贫乏和功能缺位是我国参与机制短缺的致命因素。这种利益综合和冲突协调机制的缺乏，自然而然造成众说纷纭、一盘散沙，参与机制运作失灵，最终又回归到强化一元化决策体制的老路上来。因此，公众参与作为一种民主机制，关键在于其运作的制度化和程序化。
三提升我国公民参与公共政策过程的路径
我国公共政策科学化、民主化与公共性等价值目标的实现，必须切实解决公共政策过程中公民参与所面临的困境与挑战，这不仅要培育公民文化，提高公民的政策参与能力，培育公民社会，提高公民政策参与的组织化水平，而且要从根本上构建参与的制度体系，为公民制度化的政策参与提供保障。
(一)培育公民文化，提高公民的政策参与能力
