文化对于社会个体的影响最为持久和有效。现代公共政策对公民的积极参与提出了前所未有的诉求，而这不仅需要完备的政策参与机制和规范，而且还需要参与型的政治文化培养公民的自主意识和参与能力，为公民政策参与创造良好的心理背景。政治文化虽然是人们对政治的主观取向，但它深刻地影响着人们的政治行为，对形成人们的政治行为模式具有重要作用。正如阿尔蒙德(Almond, Gabrial)所说:“政治文化在几个方面对利益表达都是重要的。”“如果有机会的话，参与型文化更易于动员人民。也就是说，参与型的现代公民文化是现代民主政治和公民政策参与最有力的支撑。现阶段，中国许多公民有很高的参与热情和强烈的参与愿望，但是由于一些不合时宜的文化观念的束缚和参与能力的限制，其参与公共政策的效能极其低微。为此，进一步完善公共政策，克服公民政策参与中的问题，必须培育公民文化，提高公民的政策参与能力。而在公民文化的培育过程中，确立公民资格、培育公共精神对于提高公民政策参与在当前最为关键。公民资格是一个社会政治共同体内一定水平平等基础上的普遍权利与义务的集合，它以一定的公共精神底蕴反映着共同体的社会结构。公民资格是公民参与的基础，如果公民没有体认到其所具有的公民资格，没有体认到自己的权利和责任，那么其参与就会变成一种盲目、甚至危险的行动，而且还会影响到公共利益的实现。在中国，虽然公民资格在宪政结构中业已确立，但这种资格并没有完全在实际政治生活中内化为公民行为。相反，公民往往只能是公共政策的被动接受者，成为国家和政府政策产品的消极消费者。这种角色导致公民政策参与的实质性作用大打折扣。所以，从根本上确认公民在决策参与中的主体地位，倡导一种积极的公民资格和强烈的公民精神，促进公民积极地参与决策，引导和教育公民承担责任就成为参与式公共决策的必然要求。公共精神实质上是一种共识，是一种以利他方式关心公共利益的态度和行为方式，其本质是有效解决集体行动困境的一种动力，而这种精神恰恰是中国社会所缺失的，也正是公民参与公共政策所必需的。因此，培育公共精神，不仅在进行公共决策时比较容易取得决策所涉及公共间题的利益相关者的支持和顺从，实现决策过程的正和博弈，而且还可以减少决策过程中的利益和价值冲突，降低社会成本和决策成本，从而能够更好地提高政府的决策能力和治理能力。

    (二)培育公民社会，提高公民政策参与的组织化水平

    从参与主体看，公民政策参与可以分为个体参与和组织参与两种形式。个体参与是指单个公民从个体利益出发，凭借自身拥有的资源，采取单独行动参与政府决策，进而追求利益的行为;组织参与则是现代公共治理型民主背景下公民参与的主要方式，以公民社会的成熟发达为前提，这种参与由于集合了大量个体公民的资源，因此更具影响力，更能表达和实现公民利益。对于当前中国公共政策参与中存在的精英“内输人”和组织化程度偏低的困境来说，提高参与的组织化水平具有重要意义。因此，必须使公民更多地通过强大的组织力量来参与政府决策，即用组织来凝聚分散的个体力量，形成公民参与组织网络，因为这种组织网络“以群的联合力量和集体行动来弥补个体自己能力的不足。因此，公民参与的组织化建设乃至参与网络的形成是提高公民参与组织化水平的重要途径。不过，在现代国家与社会二元化分离的背景下，公民参与的组织化网络扎根于公民社会之中，与公民社会的成熟相伴随。公民社会是一个具有自组织能力的巨大的系统，其主要依靠内部自发生成的秩序得以维持，而无需国家强制力从外部建立，这意味着公民社会对政治国家或公共权力的排拒和对抗。公民社会在公民与政治国家之间架起了对话的通道，并确立了稳定的秩序。公民的各种要求、主张在公民社会里积聚，并通过公民社会中特有的各种组织向政治国家表达，而政治国家也通过公民社会对公民的行为进行引导，因此，公民社会的培育是提高公民参与组织化水平的社会条件。为此，一方面，要推进公共媒体的形成。在公民社会中实现公众对社会公共事务的参与和充分讨论，公共媒体发挥着重要的作用。所谓公共媒体也就是大众传媒，而不是公共权力机关的“喉舌”和“传声筒”，不隶属于任何的公共权力机关，它相对于公共权力机关具有独立性和自主性，是保障公众充分表达诉求和沟通意见的媒介。只有公共媒体得以形成，公众的“话语权力”才能得以发挥作用，公众才能真正制约政府的体制化权力，也才能在决策中形成真正的意见交锋和互动;另一方面，要大力发展社会中介组织。被称为“第三部门”的中介组织的发展对公民社会的形成至关重要。在现阶段，虽然“社会国家化”和“国家社会化”的现象已经有所改善，但是中介组织的发育还很不成熟，在我国的公共决策过程中并没有形成能与政府进行“讨价还价”的抗衡力量，从而助长了公共权力的异化趋势。因此，要完成对中国社会的现代化改造，建立一个区别于和外在于国家的自主而多元化的社会，第三部门的独立和发展既是一个非常重要的内容，也是一个重要的途径。

    (三)构建制度体系，提高公民政策参与的制度化水平

    “制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”，是对制度规范融合情感依恋和获得价值认同的模式化、社会化过程。要扩大和规范公共政策中的公众参与，必须完善公众参与的制度化途径，因为，“如果制度准备不足，扩大政治参与可能导致政治不稳定。现代公共政策的基轴是公民与公共权力机关的关系，要达成公共政策的民主性、公共性与科学性的价值目标，不仅要体现公民参与并对决策过程发挥制约作用，而且还要体现出在决策过程中公民与公共权力机关双方之间的互动关系。也就是说现代公共政策包括两个机制:一个是公民的参与机制，另一个就是政府有效的回应机制。因此，为了克服我国公民政策参与制度化水平低下的困境，必须实现公民政策参与的制度化和政府对公民诉求回应的制度化。所谓公民政策参与制度化即公民政策参与的合法化、合理化、法制化，是指公民政策参与的制度规范在政治社会化的过程中和人们参与的实践过程中获得价值认同的模式化和社会化过程。实现政策参与制度化就是要把公民参与政策的过程纳人法定的规则体系中，用强制性的规则来规范公民的政策参与行为，实现政策参与程序化、规范化，经过长期的政策参与，使政策参与制度和规范成为公民的一种内在价值认知，成为公民政策参与潜移默化的行动准则和行为模式，从而使公民政策参与由一种外在的强制转化为内在的心理需求。所谓政府回应的制度化，就是指在政府与公众互动关系中，实现政府对公民利益诉求回应的流程化、模式化和规范化。这是政府与公民之间形成互动关系经常化的重要组成部分。因此，必须建立常设性的政府回应载体，对公共决策回应程序进行制度化规范，同时，还必须确立政府对公众诉求的回应意识，使政府形成一种“有求必应”的回应状态。

    必须进一步指出的是，要实现公民与政府之间的双向互动，还必须有一些具体的制度化模式给予保障。在改革开放的实践中，执政党和政府不断总结经验教训，提出了公共政策科学化、民主化的理念，并逐步形成了改革和完善决策机制的思想。如党的“十六大”报告中提出，要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。报告第一次系统地提出改革和完善公共政策机制的问题，指出“要建立深人了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。”并要求“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制度和责任制度，防止决策的随意性。”这实质上成为我们构建公民政策参与制度体系的指导思想。为此，必须逐步建立下列一些制度形式:

    (1)公共政策公开制度，就是公共决策主体主动或通过申请，用法定的形式向社会或利益相关者公开(除涉及国家秘密、商业机密和个人隐私之外的)公共政策过程、结果及其相关信息的活动过程;

    (2)公共政策咨询制度，就是公共政策主体实施公共政策时，就政策问题向专家学者或咨询机构等非决策者征询意见的过程和活动;

    (3)公共政策听证制度，其本质是一种公共政策对话形式，就是公共政策方案的初拟、优化和择定的过程，它不仅要求做到决策的依据、信息和决定“三公开”，而且允许和鼓励参与听证的各方，特别是利益相关者就决策相关事项进行陈述、质证和辩论，在一定程度上融合了现代决策信息、咨询、参与、控制、监督、反馈等多种功能，保证各方社会利益主体平等参与公共政策过程;

    (4)公共政策评估制度，就是指依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益和公众回应加以判断、评定并由此决定政策变迁的活动;

    (5)公共政策责任制度，就是决策者在公共政策的过程中，由于错误决策或决策失误而导致社会经济、政治发展的不良后果，侵犯了公共利益和公民的基本权利，而必须对其作出的决策负责，并依照宪法和相关法律、法规受到应有的处理和制裁的制度。