三、政府是怎样被俘获的?
　　
　　当特殊利益集团中的部分政府官员通过各种非法和合法途径俘获了大量政治和经济利益的时候，他们也许没有想到，他们自己也被俘获了。这些官员不再像他们进入公务员队伍时宣誓的那样，为公共利益服务，为人民服务，而是出于主动的和被动的理由，在制定公共政策时偏离了正确的轨道，用公共权力为自己谋利益或为其他特殊利益集团谋利益。西耶斯感叹道：“从这时起，他便把这个公民的心灵引向一种个人利益，并且或多或少地使它对公共利益不再关心。对他来说，祖国的概念缩小了；祖国的概念只局限于接纳他的那个社会等级。他的一切努力，从前卓有成效地用来为全民事业服务，现在将转过来反对全民事业了。”换言之，政府陷入了社会达尔文主义的泥潭，它制定公共政策的能力退化了。特殊利益集团影响政府公共政策的方式和途径主要有以下四种：
　　一是企业与政府利益的一体化。企业的发展能够提高税基和财政收入，这本是政府公共财政的一条正常路径。但一旦企业的利益是牺牲公共利益换取的，那么这样的路径便成为非法。政府为获取更高的税收，对企业行为不加限制，甚至助纣为虐，使得企业的利益在一定程度上也就是政府的利益，二者实现一体化。在这种背景下，政府在制定公共政策时，自然会向这些企业或特殊利益集团倾斜。如统计表明，在整个房地产的建设与交易过程中，政府税费收入占到了房地产价格的将近30％至40％。如果再加上占房地产价格20％至40％的土地费用，地方政府在房地产上的收入占到整个房地产价格的将近50％至80％。如此高的预期收益和与之不对称的成本付出，是地方政府与房地产集团越走越近而违规行为层出不穷的利益根源。
　　二是以经济发展、社会稳定等理由要挟政府。目前，在我国对地方政府的考核指标中，GDP等经济增长和总量指标依然占有主要地位，依然是衡量官员政绩的基本标尺。这样一来，地方政府便不遗余力招商引资，并为企业提供各种优惠政策，以使本地区经济快速增长。一些企业尤其是有着特殊利益目的的企业看准了这一点，以种种借口要挟政府，从而迫使政府采取对其有利却危害公共利益的政策措施。美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨非常精辟地论述了这个现象：“随着企业影响力的扩大和财富的增长，他们必然会通过政治途径为自己获取更多的利益。他们会雄辩地论证，他们实际上是为了国家的利益。公司会谈及工作机会的丢失，并威胁如果政府不能满足他们的条件，就会迁移到别处或减少就业机会。他们用这种论辩弱化环境标准和工作安全保护。这种自私自利的论辩往往会占据上风。”
　　三是通过权钱交易来贿赂官员，与腐败分子结成利益同盟。一旦这样的利益同盟形成，腐败官员为了掩盖其见不得人的行径，就只能为其“委托人”服务，在采取措施、制定政策时夹带私心。当然，腐败官员的胃口也会越来越大，他们在承担极高的政治风险时，必然要求更高的经济回报。如此这般，恶性循环锁定，利益同盟共生同灭。中国煤矿重大事故频发不断的一个重要原因，就是生产条件不符合安全要求的小煤窑屡禁不止。而屡禁不止的幕后，则是大批的大小官员或以金钱或以权力投资入股，获取高额利润。无怪乎有的矿主在矿难事发入狱后满不在乎，叫嚣出去之后还会如法炮制，就是因为有被带血的煤换来的钱腐蚀了的官员在背后替他撑腰。
　　四是通过各种社会资源向政府施压。特殊利益集团往往通过控制媒体以及专家学者等，掌握主动的政策话语权。如在就某项公共政策征询意见时，政府就会委托某著名专家教授发表有利于本集团利益的观点或看法，以左右政府的决策过程。另外，他们还会推举本集团的“精英人物”担任政治职务，以“合法”的政治资源向政府施加压力。一个典型事例是广东兴宁矿难。兴宁大兴煤矿所属的大金岭公司，其董事长曾云高便具有“十大杰出青年民营企业家”等多项荣誉称号，还是梅州市第四届人大代表、兴宁市第二届人大代表。同时，为了应付上级，他们还邀请专家学者对安全生产进行可行性论证。
　　
　　四、重振公共行政精神
　　
　　我们的目标是构建社会主义和谐社会，而特殊利益集团已成为和谐社会不能承受之重。正如本文第二部分所言，哪种特殊利益集团都有权力行走的轨迹。权力一旦成为利益的代言人，问题就要复杂得多，中国历朝历代和西方大国的发展进程都说明了这一点。对权力的有效制约，就连最崇尚民主的美国和最标榜廉洁的新加坡也不敢说已做得尽善尽美。因此，特殊利益集团问题与社会制度无关，恐怕直接源于人性的弱点和具体体制的漏洞。正如恩格斯所说：“人来源于动物界这一事实已经决定人永远都不可能完全摆脱兽性，所以问题永远只能是在于摆脱得多些或少些。”也许我们最需要唤醒的是一种深层次的伦理和精神。对于手握公共权力的公共管理者而言，首当其冲的是公共行政的精神。什么是公共行政的精神?乔治·弗雷德里克森教授在《公共行政的精神》一书中阐释道：“对于个人而言，公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺”，“整体而言，公共行政精神说明了集体的看法和信念存在的原因”。公共行政精神如同一面镜子，反映着公共行政官员的行为，引导着他们的价值观、行为规范和信念，同时也反映着公共组织的行为操守。弗雷德里克森教授提出了八条首要原理，揭示了公共行政精神的精髓。其中第六、七、八条原理一语中的，“无论是在理论上还是在实践上，公共行政对公平与平等的承诺，都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要。遵循公平与平等原则能够把我们时代的人民紧紧联系在一起，同时也使我们与未来一代的联系更加紧密”；“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责，正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣”；“公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的”。本文认为，解决特殊利益集团问题，最根本的一点在于加强行政伦理建设，在于我们的各级官员必须树立和振奋上述公共行政精神。可以想见，如果公共管理者在内心中没有深厚的道德意识、公正原则和向所有公民负责的精神，再好的制度设计恐怕也只能治标而不能治本。
　　最后，本文冒着被批评为“行政谚语”的风险，不揣冒昧，模仿乔治·弗雷德里克森教授在《公共行政的精神》一书中的做法，提出在中国语境下治理特殊利益集团的几条“原理”：
　　1、正视和不讳言中国特殊利益集团问题，尽可能迅速地采取果断措施，恢复利益平衡格局。
　　2、既然特殊利益集团与公共权力紧密相关，就必须切断权力与特殊利益的关联，有效地限制政府的权力，引入制衡机制；使各级政府各个部门真正以服务公共利益为基本行为导向。
　　3、提高政府公共政策能力，提升社会公平在政策目标价值中的权重，起码要实现对效率和经济的追求相互平衡。
　　4、坚决打破行业垄断、部门垄断，鼓励公平竞争，铲除滋生“特殊利益集团”的土壤。
　　5、改革收入分配制度，充分考虑现代公平分配的复杂性，制定出一套既能反映各个社会阶层组织集团的经济社会贡献状况，又不伤害社会公平的分配制度。
　　6、推动市民社会的发展，扩大公民的参政议政渠道，构建公平的统一的利益博弈平台。
　　7、进一步加大惩治腐败的力度，研究在中国实际情况下遏制腐败现象的有效途径。
　　8、公共管理者应当重振公共行政精神，焕发荣誉感、责任感和使命感。
　　还是以约瑟夫·斯蒂格利茨的话作为结束：“中国走向市场经济时，需要防范特殊利益集团的作用。如果中国能最大程度地限制特殊利益集团的影响，那么中国将真正建立起有中国特色的市场经济。”