城镇化是产业集聚和人口集中的渐进过程。镇的设置需要有相应的产业支撑、人口规模。如果在要素不足、经济辐射能力不强的情况下盲目设镇，有悖经济发展规律，会使“中心镇”变成为真正的“空心镇”。与此同时，镇与乡的区别不仅仅体现在其政府驻地非农业人口数量上，而且其对政府的功能要求也存在差异。镇的经济社会结构和生产生活方式与乡存在很多不同的特点，如经济社会结构较乡复杂，行业门类众多，居民活动较为频繁等。由此，对镇的社会、经济事务也要采取不同于乡的管理体制和管理模式。而乡对于镇而言，同质性比较强，社会结构分化并不是很明显，其政府职能相对简单。总之，乡镇不同建制意味着不同的经济社会结构以及对政府管理体制、模式的不同要求。因此，严格按照相关标准区分乡镇建制有其重要意义。而此次咸安区的乡镇行政区划调整显然忽略了这一点。由此，笔者认为对镇建制的设置各部门应该谨言慎行。

　　2、乡镇行政区划的合理规模及其限度

　　合理的乡镇规模是乡村有效治理的基础。在目前进行大规模的撤并乡镇过程中，我们首先必须考虑的是乡镇行政区划的合理规模以及撤并限度。通过对咸安区的调查，笔者认为对乡镇的行政区划规模的合理性可以从三维度、三因素进行考察。一是乡村治理能力，二是人们的需要，三是发展。第一个维度要求乡镇的规模应与其财政、组织、技术、管理能力相适应。第二个维度要求乡镇规模应方便群众办事，有利于政府公共物品的供给。第三个维度要求乡镇规模的设置应该有利于整个区域的发展。只要建制镇发展前景良好，上层建筑能适应经济基础的，其规模就具有一定合理性。

　　而乡镇规模大小的合理性及限度除可以从此三个维度进行考察之外，还必须考虑以下几个因素，因地制宜而不能搞“一刀切”。这些具体的因素为，①集聚规模。在1984年11月22日《国务院批转民政部(关于调整建制镇标准的报告)的通知》(国发165号)中规定以乡政府所在地的非农业人口数量多少作为能否建镇的标准。但本人认为，应该以集聚规模作为建镇标准，而不应以数据作为衡量能否建镇的指标，在全国范围内“一刀切”。②地域条件。不同的地域条件会影响乡镇的治理能力，从而影响乡镇规模的设置。比如说，丘陵、山地、平原等各种地域条件对乡镇治理能力的影响有着各自的差异，不能等同视之。平原地区。交通相对方便、人口相对集中，所以乡镇规模设置可相对较大，从而有利于发挥规模优势、产业集聚，提高行政效率。而在山地交通条件相对较差，人口居住分散。在现有乡镇政府治理能力有限的情况下，规模过大则不易管理。这种地域条件的差异就需要我们因地制宜、因势利导，合理设置乡镇规模。③镇中心区的辐射能力。现有镇行政建制的设置，其目的之一是通过镇中心区的经济、文化辐射功能，有层次、有顺序地带动非中心区的发展，从而实现区域的城镇化。镇中心区的辐射能力强，镇的规模可相应扩大，反之，则镇的规模要相应缩小。

　　3、严肃编制管理，有效抑制乡镇自我扩张产生的变异行为

　　撤并后的乡镇存在许多在岗不在编人员，主要指按文件规定不在编制内，通过各种形式已被分流，但又因各种原因被反聘的人员，主要实行合同管理。这样一来。此次区划调整中的机构改革，虽然达到了减少编制的目的，但对于能否真正减少乡镇政府的工作人员和财政支出则值得怀疑。

　　严肃编制管理无疑是乡镇撤并、精简机构的一个重要环节。在《关于乡镇办机构设置职能配置职能转移和编制核定的实施意见》(咸安机编[200418号)中，也对加强机构编制监督检查做了明确规定。但事实上，在乡镇自我膨胀的欲望冲击之下，编制的约束力有限，诸如以上涉及到的变异行为应运而生。笔者担忧的是，此次基于财政压力而由政府主导的乡镇撤并，政府机构精简，会在财政状况稍有好转之后重新走上膨胀的老路。如何通过严肃编制管理，有效抑制乡镇的自我扩张，应引起我们的重视。