争后通过的这一条款，明显针对州政府，而将“权利法案”垂直运用于各州的经验表明，“中央”在保障基本的普遍人权方面的应尽之责。相比之下，中国各级政府囿于政企不分，热衷与民争利，政府体系内部也是相互争利，甚至不惜垄断市场，造成条块分割，却疏于提供最基本的法律与秩序，特别是对于基本人权的保障乏力。故而，我们的“政府职能转变”，特别是中央政府的“职能转变”，非常需要一个正确的导向。



至于联邦制下，“地方”有无退出联邦的权力，是个敏感的问题。美国宪法中并未规定各州是否有权退出联邦，但南北战争的实践作出了否定的回答。倒是苏联宪法的第八章第七十条自称：“苏维埃社会主义共和国联邦即是以社会主义联邦制为原则，信捷职称论文写作发表网，由自由、自决的民族，和平等的苏维埃社会主义共和国自愿组合的整体联邦，多民族的国家。”每个“加盟共和国”也都“保留自由退出苏联的权利”（苏联宪法第八章第七十二条）。从纸面上看，苏联的宪法似乎更接近邦联。但在斯大林主义之下，任何宪法条款都不过是一纸虚文罢了，并不足信。

我认为，从纯粹理论上说，应当尊重“地方”的自决权。但是，就中国的情况来说，宪政化的努力，正是力求在宪法框架以内解决问题，即便实行联邦制，也不能轻易开上面这个口子。如果以矛盾某一方的出局暂求息事宁人，至少是消极的。从长远计，首先，宜将重点放在制宪、修宪具体过程中的“地方”参与上，哪怕并不在名义上采取联邦制。譬如，根据现行宪法第六十四条，其修改权赋予全国人大，可是，就算没有“党比法大”的问题，至少存在“全国人大高于宪法”的嫌疑。为体现宪法的凌驾地位，修正案的提出和批准不应由全国人大包办，而要“中央”和各“地方”共同完成，以利相互制约。其次，在最高立法机关的“两院制”上，以及国家元首产生的“选举人”制度等方面，借鉴国际经验，注重保护弱小地方和少数民族的利益，以维持国家的长治久安。

顺便指出，我国的现行政体，据称是所谓的“人民代表大会制度”，实质在于“民主集中”、“议行合一”。全国人大号称“最高国家权力机关”，其法律地位实际落实的太少，固然是一个问题，但书面规定的又太多太大，也构成隐患：除了前述独占制宪和释宪权的问题，横向上既缺乏行政机关、司法机关的有效制衡，纵向上也没有地方分权的合理机制，内部更不存在“两院”式的相互约束，真个是“口含天宪（宪法）”，至高无上，将来如果失去了“党的领导”，没准会演变成一个巨无霸，演变为“暴民专政”的工具。理论上不排除这样的可能，实践中就需要预加防范。

以上，从“一国两制”和联邦制的法理比较谈起，随兴所至，“顺藤摸瓜”，所引出的讨论已经超出台湾问题的范畴。这恰恰表明台湾问题之于中国的深远意义。台湾问题可以成为一个契机，我们因之探讨诸如联邦制，很容易推及其普遍意义，情牵“中央”与“地方”关系之结。何况台湾问题的最终解决和台湾前途的真正保障，恐有赖于中国整体宪政秩序的重构。由此，下文将重点讨论联邦制在中国的历史与现实基础问题。



联邦制在中国的历史与现实基础（从“和平统一、一国两制”到　“一国两制、和平统一”之四）

联邦制在中国，并非甚么新话题。近代继戊戌变法（1898）、辛亥革命（1911）、　新文化运动和五四（1915－1919）之后，就曾有过一场联省自治运动（1920─1926）。究其由来，应源自清末民初。邹容的《革命军》和章太炎的《革命军序》，不但倡导推翻满清政府，而且主张建立与美国相仿的联邦制。孙中山的均权主义思想，内含同样的萌芽。南京临时政府的发起，明白宣称：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”。后来的“联省自治”，目的正在于建立联邦制。章炳麟解释说：“联省政府”与“联省自治”名义，似无差别，其实有冰炭之殊……是故各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步……未有各省自治而先有联省自治，是舍实责虚也；未有联省自治而先有联省政府，则启宠纳侮也。（汤志钧编：《章太炎年谱长编》（1919－1936），下册，页609─610，中华书局1979年版。）“自今以后，各省人民，宜自制省宪法，……自县知事以至省长，悉由人民直选。”“此种联省制度，为各国所未有，要之中国所宜，无过于此。”



1920年湖南制定省宪为联省自治运动开启先河。这一年间，身处湖南的青年毛泽东异常活跃。该年9月5日的长沙《大公报》发表了毛泽东题为“打破没有基础的大中国，建设许多的中国，从湖南做起”的文章，“主张中国原有二十二行省三特区两蕃地合共二十七个地方，由人民建立二十七个国。……大组织到底无望，小组织希望无穷！”在此前后一个多月的时间内，毛泽东连续写了10篇关于“湖南共和国”的文章。最有意思的是9月30日的《“湘人治湘”与“湘人自治”》，明确指出“湘人治湘”仍是一种官治，不是民治。“我们主张组织完全的乡自治，完全的县自治，和完全的省自治，乡长民选，县长民选，省长民选。自己选出同辈中靠得住的人去执行公役。这才叫作‘湘人自治’”。按照毛泽东的上述观点，我们是不是也可以区别一下今天的“港人治港”与“香港高度自治”呢。

中共党史上，早在1922年的“二大”宣言中，就明确提出“用自由联邦制，统一中国本部、蒙古、西藏、回疆、建立中华联邦共和国”。1934年的《中华苏维埃宪法大纲》甚至表示：“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住中国地域内的，他们有完全自决权：加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”可见当时受苏联影响，只把联邦作为民族问题的处理方式，而且走得很远。但是有此渊源，今天的当政者应该不会对联邦制感到陌生和恐惧，而可以抱着为我所用的态度。

今天联邦制遭遇的批评首先有：联邦制存在主权或权力的分享或分割，或有所谓“双重主权”问题；采用“联邦制”则需分权，即分割或放弃部分国家权力或主权，必然损害国家统一；联邦制违反“一个中国”的原则，为“两国论”和“台独”主张开路，为分裂主义活动谋求空间，等等，帽子满天飞。其实不然，根据主权在民的理念，或主权史传的看法，不难得出两岸人民共享的推论。主权因而不是什么传国玉玺，更不注定属于某单个政府所有，从来就没有什么“真命天子”。至于“分割”云云，又不是割给外人，有甚么大惊小怪的，难道是“宁赠外人，不与家奴”吗？实行联邦制的国家多矣，没听说谁被看走了眼，“一个”变成了“两个”或者“一个半”。