（一）资政院的组成
在议员的产生方式上，西方宪政中，议政机构一般为上下两院。清政府设立的资政院作为议院的基础在组成上也采取了二元制，即钦定与选举相结合的方式。《资政院院章》总纲第四条规定“资政院议员以钦选及互选之法定之。”第十条规定“宗室王公世爵、满汉世爵、外藩王公世爵、宗室觉罗、各部院衙门官、硕学通儒及纳税多额者钦选。”“各省谘议局议员互选。”根据议员定额，以上钦选与互选产生的议员各为一百人。同时《资政院院章》第五条规定“资政院议员于院中应有之权，一律同等，无所轩轾。”即钦选产生的议员与互选产生的议员在资政院中具有同等的权利。从这一点看来，清政府设立的资政院在形式上是一个民主的议政机构。但是，仔细研究会发现这种形式上的民主有着不可避免的缺陷。首先，由于钦选与互选产生的议员人数相同、并且拥有相同的权利，这样使得资政院不能向西方议院那样做到下议院牵制上议院以保障普遍公民的利益。代表普遍民众的互选议员并不具有与其所代表的人数比例相对等的权利，这是违背民主与公平的。其次，钦选议员全部在王公贵族、官僚富贾等社会阶层中产生，因此他们只能代表极少部分人的利益，同时更容易被清政府所控制。互选产生的一百名议员均由各省谘议局议员担任，互选后还要由该省的督抚复加选定，才能产生。根据《谘议局章程》规定，各州、县选民选举省谘议局议员，并对选民资格作了严格的限制。如第五条规定“凡属于本省籍贯，年满二十五岁以上并具有下列条件之一的男子，得享有选举谘议局议员的权利…” 这些严苛的条件剥夺了绝大多数普通民众的选举权，据统计在当时选民比例最高的直隶地区也只有百分之零点六十二，选民比例最低的甘肃省只有百分之零点一十九，全国平均选民比例为百分之零点四十二。 这样少数人选举出来的议员同样不能作为普通民众的代表，而且经过各省地方督抚复选的筛选，最后才能成为资政院议员。这样的议院很难说它具有民主性，所以，清政府设立的资政院仅仅是形式上的民主。
（二）资政院的职权
在颁布的《资政院院章》中罗列了资政院的职权，包括“应决议事项如下：国家岁出入预算、结算事件、税法及公债事件、新定法典及嗣后修改事件、其余奉特旨交议事件。”可见，资政院的职权比《钦定宪法大纲》中的议院的职权有所扩大，具有出去宪法的立法权、法律修改权、审议财政预算、结算的权利等。这种职权的扩大的背后有两方面的原因：一个原因是在清末时期“宪政”思想在一定程度上得到传播，虽然没有达到深入人心的程度，但确实影响了一些知识分子及社会上层人士；同时各省谘议局议员中，当选者多为立宪派的代表人物，还有一些议员为当地的富商或实业家，拥有大量的营业资本和不动产，对当地的经济具有很大影响，他们凭借自身在谘议局的领导地位，宣传“宪政”思想，鼓吹民主自由等精神。鉴于以上两点，清政府不能不被迫扩大资政院的权力，以此来表示清政府推行“宪政”的诚意。第二个原因是，清政府在《资政院院章》中规定“资政院钦遵谕旨”，资政院的领导人均由清政府从王公贵族和官员中钦定来统领资政院，并且清政府掌握着最终裁决的权力，清政府就可以控制资政院，使其成为中央下属的议政机构。资政院的职权的扩大并没有动摇到清政府对资政院的控制。以上两个原因为资政院职权有所扩大提供了必要性和可能性，但是这仍不能改变资政院成为清政府管辖的议政机构的实质。
三、《重大信条十九条》之国会
1911年，武昌起义爆发，而后全国响应，掀起了一股革命的热潮，革命力量迅猛发展。清政府感到其统治岌岌可危，在这样大局已几于瓦解的局面，颁布了《重大信条十九条》作为挽救政府的最后手段。在这个文件中，作为议政机构的国会的地位有所提高，职权进一步扩大。《重大信条十九条》中对国会的规定几乎对《钦定宪法大纲》中有关议院的规定全部作了修改，甚至在国会的立法权上，把资政院对宪法的改正提案权纳入到国会的职能之中。在该文件的最后以法律的形式明确了资政院与国会的关系，即“国会未开以前，资政院适用之。”
《重大信条十九条》的颁布是清政府为了维护统治做出的努力，它具备了更多的“宪政”思想。其中关于国会的规定已经具备了西方宪政中民主议政机构的初步架构。虽然历来学者认为《重大信条十九条》是清政府应急的政治欺骗而予以批判，但是不能否认的是，作为一个统治长达数百年的封建政府颁布的宪法性文件仿照西方宪政，设置民主议政机构，规定了立法权和行政权制衡的原则。在《重大信条十九条》颁布不久后，辛亥革命推翻了清王朝，信条的内容没有施行。
四、结语
综上，由于清末的“宪政”运动中设立的议政机构没有实际运行过，因此，本文仅从法律规定角度进行了分析。清末的“宪政”运动是在统治岌岌可危的背景下，以挽救清政府统治为目的进行的。以此，“宪政”精神的缺失导致清政府设立的议政机构只能在形式上效仿西方。但是从不同阶段议政机构的组成及只能范围的演变趋势仍旧能够看出，“宪政”精神的传播范围在逐步扩大，影响在逐步加深，对后来中华民国时期的立法和机构设置也有重要意义。
