（二）信访工作的法制化程度较低，信访制度实践有非法治化倾向
　　信访制度作为我国一项重要的政治参与机制，从立法阶位上看，目前直接的法律依据只有国务院制定的《信访条例》和地方性法规，这与其在社会生活中的重要性不相适应。虽然国务院《信访条例》对信访机构、程序、时限等都做出了明确规定，但是这只限于行政系统内部的信访规范。有关人大信访制度的法律体系尚未形成。同时，鉴于人大信访制度的职责主体是人大及其常委会，作为国家权力机关，其制度依据尽管可在宪法、地方组织法、监督法中找寻，但系统的制度体系并未建立，这与其所担负的监督“一府两院”的职责也不相适应。
　　（三）信访制度的功能定位存在偏差，与行政、司法救济的关系不明确
　　信访功能错位，责重权轻。实践中，一些信访部门和信访人都过分地夸大了信访的救济功能，公民往往把信访看成优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。权利救济功能双重效应——矫正司法不公与消解司法权威并存，客观上导致现代国家治理基础的弱化。现行信访制度借助行政权威，承担越来越重的公民权利救济功能。这种靠上级行政主体介入的途径无疑能矫正某些司法不公，帮助一些群众实现了实质正义。但如果因此使广大群众把信访视作优于司法救济的一种权利，就使信访功能严重错位，并产生很大的负面效应。严格地讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济的手段之一，而司法救济才是公民权利救济最主要的形式，归根结底，法治方是现代国家的治理基础。

　　三、在宪法体制的框架下改革信访体制的路径

　　（一）指导思想：以宪法体制为依据统筹安排信访体制，准确定位信访制度的功能，注意信访制度与核心政制“人民代表大会主导下的一府两院制”的配合协调
　　从信访体制在整个国家体制中的功能归属来看，首先是其政治功能，其次才是其法律功能，且法律功能的发挥要注意与已有纠纷解决机构的冲突、衔接。信访制度的功能定位可以表述为政治属性与法律/准法律属性功能的融合，二者相互促进，而各自又可以划分为若干子功能：政治属性功能可以划分为监督功能、决策参考功能、民主参与功能等，法律/准法律属性功能主要是纠纷解决功能，二者分别有两个辅助性的子功能即信息功能和政治/利益整合功能，这两个子功能对两类功能本身同时起基础性的促进作用。以这样一个功能体系来进行信访制度的功能定位，既顾及了我国政治体制现实和信访制度的历史，保证制度的连贯性和稳定性，又为未来高质量、全面加强信访制度留出了发展空间。
　　完善信访制度，要以人民代表大会制度的建设为中心。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主、参与管理国家管理和实现公民宪法权利的首要途径。在我国，人民代表大会代表是人民当家作主、管理国家事务的中间环节。人民政府的有效运作，不仅需要公民通过选举、罢免代表和公职人员，通过意见表达和舆论监督等，来制约政府的公共事务管理活动，而且，更需要人大及其代表的制度化监督。信访工作也不例外，通过完善人大及其代表对信访活动的制度化参与，不仅有助于强化代表与选民的联系，体现其政治沟通、政治代议的功能，而且，还有助于其权利救济和权力监督权的有效实施，从而督促政府和司法机关依法行政和公正司法，保证公民政治参与的通畅与有序。只有把信访制度的改革与人民代表大会制度建设结合起来，通过人大代表定期接触普通民众、参与信访、设立热线电话等工作和信访工作相结合，代表与选民加强联系，发挥代表了解社情民意、反映公民诉求的优势，逐步改变目前信访工作中人大代表“代而不表”的现象。只有充分体现代议制政府的优势和特点来构建社会纠纷与矛盾处理机制，才能成功地实现信访资源的整合和制度的创新，充分发挥人大代表的作用。
　　（二）具体构想
　　1.制定《信访法》，统一规范信访工作
　　应尽快出台《信访法》，实现信访的程序化、法制化，健全信访法律体系，以改变信访制度单纯依靠条例、规定和政策来调节的现状，实现信访制度的法制化、程序化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道，从根本上改变目前信访工作的尴尬局面，进一步维护信访者的合法权益。
　　提高信访立法的层级和阶位，并进而效仿法院两审终审制，明确信访终结制，将其纳入法制化轨道加以强化。因此，由全国人大常委会适时制定信访法，明确信访机构的法定职权与地位，是信访规范化和法制化的必然趋势。
　　2.在人大常委会下设立信访委员会作为专门的信访统合协调机构
　　整合信访资源，改变目前我国信访机构庞大而分散的局面。完善人大信访制度，取消现有的存在于各国家机关之下的信访机构，整合信访资源，在各级人大常委会下设立“信访委员会”，将现行的信访局并入该委员会，作为专门的信访机构统一受理信访案件，处理信访事务。因为信访制度在我国是作为政府性的民意表达机构存在的，而人大正是民意代表机构，将之放在人大，更有利于听取民意、反映民情，体现公民的意志，合情合理。各级人大所设的信访委员会依法指导管理监督全国的信访工作，信访局的人员分流到同级政府和人大信访委员会。把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益诉求表达组织。其措施：一是组织各级人民代表特别是县乡人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；二是建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。尽管信访工作机构有交办权、督办权和建议权，但这些权力都只能间接促使有关行政机关认真办理信访事项。而这种间接作用要能真正实现还与信访工作机构在整个国家机构中的地位有直接关系，否则只能是隔靴搔痒。所以，进一步的信访改革是提高信访工作机构在国家机构中的地位，扩大信访工作机构的权力。将原来分散在政府、法院和检察院及相关职能部门的信访都归到人大一个口子里。
　　3.明确信访机构的权限、责任和工作程序
　　根据《信访条例》的规定，我国的信访机构主要承担了“上传下转”的程序性功能，而处理案件的实体性功能却存在缺位，这种缺位往往导致信访案件的久拖未决。因此，有必要明确信访机构的职责、权限和工作程序。
　　权限及工作程序：
　　（1）受理权：无论涉及任何方面、任何机关的信访，均由信访委员会审查，决定是否受理。
　　（2）办理权：有明确法律依据的交由相关部门进行处理，由信访委员会进行监督，没有法律依据的应决定驳回，并向信访人进行释明。
　　（3）督办权：信访委员会有权对交办相关部门的信访件的办理情况进行追踪监督。
　　（4）制裁权：既包含对司法、行政机关违反信访职责、侵害信访人权益的行为给予制裁，也包括对无法律依据、在信访程序终结后仍屡次上访的人员进行训诫的权力。
　　（5）责任：将信访的内容、处理结果定期向人民代表大会常委会进行汇报，由其追究信访机构或办理信访事务的司法、行政机关的责任
　　（6）工作程序：信访委员会对办理信访事务的司法、行政机关的移交程序、反馈程序、办理时限、专家咨询、法律委员会的意见。

　　四、结语

　　体制的指导思想、体制法律依据、体制的构成（组织体制、权责配置、程序机制），是一项系统工程。信访问题的根本解决之道在于贯彻落实人民代表大会制度，建立健全宪法监督和法律监督制度。