四、实际损害的发生

　　确定国家赔偿责任的最主要目的在于对受害人进行赔偿，因此，损害的发生是国家赔偿责任产生的前提条件。我国的国家赔偿制度初创不久，对国家赔偿范围规定的较小，我国国家赔偿法在第二章第一节中把行政侵权损害的范围概括为人身权与财产权，而在具体列举中排除了人身权中的名誉权和荣誉权遭受的损害。因其属于精神损害范围，难于用金钱计算，这与世界大多数国家相类似。同时，对于人身权和财产权的损害也只包括直接损害，不包括间接损害。可以看出，作为行政不作为国家赔偿要件之一的“损害”应当包括三方面内涵：

　　其一，是能够引起赔偿的损害必须是一种客观的损害，即已经发生的、确实存在的实际损害。既包括对既得利益的直接损失，也包括对将来一定要发生的可得利益造成的间接损失，但是，某种将来可能有发生的也可能不发生的不确定状态的损害，不属于必然损害，不予以赔偿。如陈某诉某市公安局出入境管理处案中，原告因未获得出境卡而暂时无法出国所造成的损害等，则是一种可能获得的利益未获得的间接损失。这些损害并非既定的客观损害，不是必须的损害，不具有现实性和确定性，因此不予赔偿。但是，假如陈某是去国外继承遗产，必须在法定期限内办好继续手续，可有关部门故意拖延不办理出国护照，导致其丧失继承权。这种财产的损失也是一种对将来一定要发生的可行利益造成的间接损失，应当在行政赔偿范围之内。

　　其二，能够引起赔偿的损害必须是受害人的合法权益。损害事实是国家机关及其工作人员对法律所保护的法律关系、法律秩序的正常状态的破坏，而不包括受害人的非法所得。如果损害的是不合法权益，政府不予保护。“在申请人欺诈或者蒙骗行政主体，致使行政主体实施应申请行政行为的情况下，申请人不仅不能对该违法应申请行政行为主张信任、行政主体不负赔偿责任，并且申请人根据该应申请行政行为所享受的利益应当认定为不当得利予以收回。”同理，如果某人企图从事非法经营活动，而申请有关行政机关颁发证照，该行政机关无故拖延，没有颁发证照，这种不作为尽管给相对人造成了损害，但损害的不是其合法权益，也不能引起赔偿问题。

　　其三，损害一般是对特定人造成的损害，而不是一般人普遍所共有的损害，普遍所共有的损害，如战争、戒严所造成的损害，国家一般不承担赔偿损害责任。在法国，行政法上的损害就认为应当是对特定人的异常损害。他们普遍认为，由于行政活动是代表公共利益的，根据公共负担平等的原则，任何享有这种利益的人都应忍受由此带来的合理的不利负担。只有当这种不利负担严重倾向于特定人时，才成为行政法上的损害。如果国家行为造成对特定公民的损害，国家就应当赔偿。

　　五、行政不作为违法与损害事实之间存在因果关系

　　在认定行政不作为违法与损害事实之间的关系理论中，曾经有学者提出这样的观点：“凡不作为是造成损害的直接原因，与损害事实之间存在直接因果关系，则不作为行为主体应承担赔偿责任；凡不作为行为只是损害得以扩大的外部条件的，则不作为行为主体，不承担赔偿责任。”按照这种理论，本案中原告所受的损害，其直接致害原因是与之发生争吵并扭打的店方之行径，公安机关的不作为仅仅是加大了损失的程度。因此不用承担国家赔偿法上的责任。这种观点对切实保护受害人的合法权益是极为不利的，亦会滋长滥用行政裁量权的恶习。因此，最高人民法院在《关于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》中对其作出了否定式的规定：“由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。”“实践证明，人为地将‘条件’与‘原因’区别开来并非一种理想与现实的办法，对于确定侵权赔偿责任来说，造成损害的一切条件或要索都具有同等价值，因而都可以成为法律原因。”由此，对行政不作为违法引起赔偿责任的因果关系应认定为：只要行政主体的义务是为了保护行政相对人的利益而设置的，行政主体在有条件履行的情况下不履行积极作为义务并造成了相对人的财产损失或人身伤亡，该违法的不作为行为与损害之间就存在因果联系。