论文摘要 1946年的《联邦行政程序法》是美国联邦第一次统一规定行政程序的法律。其中关于解释性行政法规的性质以及制定程序等问题也给出了相应的条款。解释性行政法规在行政规制中具有积极的意义和较强的能动性，但是在依法行政原则的要求之下其法制化、规范化却是亟待解决的问题。本文将以解释性行政法规为研究对象，探索对于我国行政法规的性质甄别及法规制定程序的借鉴意义。

　　论文关键词 解释性行政法规概念 制定程序 规范化

　　《联邦行政程序法》中以制定法规的权力和法规所产生的效果为标准将法规划分为立法性行政法规和解释性行政法规。在美国典型三权分立的政体之下，立法权完全当然地归国会所有，行政机关的行政立法属于经国会授权的委任立法。但这种委任立法并不适用于所有的行政法规的制定，解释性的行政法规的制定不需经过国会的授权，同时其效力也不能等同于立法性行政法规，不具有普遍的约束力。但是，在如今行政事务繁杂的当今社会，解释性行政法规制定程序简便，制定的科学性强，不具有对行政相对人普遍的拘束力等特征，也使得解释性行政法规具有规范化和进一步发展的空间。

　　一、美国解释性行政法规的概念和制定程序

　　《联邦行政程序法》551接第4款规定：法规是指行政机关为了执行、解释或者规定法律或政策，或者为了规定机关的组织、程序或活动的规则而颁布的具有普遍适用性或特殊适用性而且对未来有拘束力的文件的全部或一部份；包括批准或规定未来的收费标准、工资、法人体制或财政体制及其改革、价格、设施、器具、服务或津贴在内；也包括批准或规定各种估价、成本费用、记账方式、以及与上述事项有关的活动在内豍。这个法规的概念将立法性法规和解释性法规都包含在内，阐述了法规只适用于将来发生效力的这一关键性特征。但是，解释性法规同立法性法规存在着本质的区别：
　　（一）解释性行政法规的概念
　　解释性法规（interpretativerules）也称为解释性规章。应松年先生在其书中认为，解释性行政法规是行政机关对有关的行政政策所做的一般性说明，只适用于政府的雇员，对行政过程中的相对一方没有拘束力豎。龚祥瑞先生认为，解释性行政法规对授权法中的用语做出解释，对其所列的项目或指标作出补充，或对法定标准做出详尽说明的行政规程。如毒品管理规程以及根据动物病害虫管制法颁布的规程，均属此类。凡此类法规都没有立法性质，如机关内部的管理文官的规章制度，信捷职称论文写作发表网，政府部门的政策声明和实施办法，以及法规汇编、工作手册、业务法典等豏。上述关于解释性行政法规的定义都存在一些偏颇，首先，现代意义上的解释性行政法规并非只适用于政府雇员，它的范围并非仅仅限于行政机关内部的行政规章，它同样可以作用于行政相对人，并对其产生影响；另外，对于解释性行政行为的本质特征并未加以说明。我们应对解释性行政法规有如下的认识：
　　基于上述对“法规”概念的解释，我们首先应当明确，解释性行政法规属于法规的一种，因此，解释性行政法规的目的在于执行或规定将来的法律或政策，而不是评价某人过去的行为。所以，解释性行政法规对于行政相对人来说，同样具有普遍的约束力和指导其行政活动的意义，不能忽视其“法规”的首要特征。其次，解释性行政法规不是基于法律授权制定的，它产生于行政分支的行政权力在扩张的过程中而衍生出的立法行为。美国的政体是三种权力界限划分明确的“三权分立”，解释性行政法规因此而区别于立法性行政法规，它不需要立法分支的国会通过委任来实现法规的制定。因此，解释性行政法规的制定过程更为简便，简便，更具有专业性。再次，由于制定法规的权力来源不同，解释性行政法规的效力也不同于立法性法规，这种法规不基于立法权产生因而不具有和法律相同的效力。但是不能因此完全否定解释性行政法规的的拘束力，认为其完全没有法律效果。在法院同意接受解释性行政法规时，法院可以给与它们权威豐。法院接受解释性行政法规的程度，取决于法规的质量，这种法规对法院只有说服力而没有绝对的拘束力。但是法院对于行政机关的解释性法规，一般能够尊重。因为这些解释性行政法规通常是行政机关凭借其专业知识和长期经验所做出的。特别是行政机关的解释前后一致，经历过较长的时间，或者在制定法律当时所制定的解释性法规，更能得到法院的尊重。但是，当事人对行政机关的解释性法规不服，在其权益受到侵害时，可以请求法院撤销行政机关的决定。因为，法院对于解释性行政法规的尊重与认同并不是基于解释性行政法规所固有的拘束力，在法院有充分的理由认为行政机关的解释性法规不合理时，可由法院的解释代替行政机关的解释。行政机关对于自己制定的解释性行政法规可以变更，但必须有充分的理由。行政机关任意不遵守自己制定的解释性行政法规，侵害了当事人的合法权益时，法院可以撤销其行为。解释性行政法规不具有立法性法规的绝对约束效力，因此更具有灵活性和可变更性，同时，保留出司法权的最终裁判权，为当事人提供了更多的保障。
　　由此可以认为美国行政法中的解释性行政法规具有一般行政法规的基本特征，但它不基于委任立法而产生，不具有法律和一般立法性法规的效力，但仍然对于当事人的行政活动产生普遍的影响。
　　（二）解释性行政法规的制定程序
　　1946年的《联邦行政程序法》规定了美国联邦政府制定法规的程序，主要分为：非正式程序，正式程序和例外程序。美国联邦的绝大部分法规是根据行政程序法的第553节所规定的非正式程序制定的豑。这个程序包括通告、评论、最终法规的公布以及生效日期几个环节，其中最主要的是通告和评论这两个环节。正式程序是指法规的制定过程必须适用行政程序法第556条和第557条审判型的听证和裁决程序，是一个司法化的行政程序。区别于以上两种法规制定程序，解释性行政法规的制定适用于联邦行政程序法中规定的第三种例外程序。即解释性行政法规的制定不需要经过通告，评论，法规公布，生效日期等非正式程序的环节，同样不需要经过正式程序的审判式听证环节。

　　解释性行政法规不影响私人的权利和义务，在其制定的过程中没有公民参与的必要。而且在行政机关领导对其下属执法人员说明法律和政策的意义时，如果也要采取通告和评论的程序，必然导致行政机关因此而不制定解释性行政法规，妨碍行政效率。
　　例外程序又可以成为自由裁量程序，规定于《联邦行政程序法》第553节第2款，行政机关在制定解释性行政法规的时候，可以免除非正式程序所要求的环节，而采取行政机关认为适当的程序。例外程序给予了行政机关在制定解释性行政法规方面的更大的自由裁量权，但是解释性行政法规的制定必须遵循法规制定的一般原则。首先，解释性行政法规的制定应出于对授权法律法规的解释说明目的，不能独立与现行法律法规而存在。其次，解释性行政法规不能违反宪法和法律的规定。另外，解释性行政法规的内容必须合理，合理行使自由裁量权，全面客观地考虑制定的内容以及对不特定当事人可能造成的影响。最后，解释性行政法规的制定仍要以程序为重，在必要时，应采取非正式程序制定相关解释性法规。

　　二、美国解释性行政法规的意义

　　解释性行政法规区别于立法性行政法规而存在有其独特的意义。解释性行政法规的制定无需国会授权，效力不具有对于当事人绝对的约束，制定程序遵循例外程序，这些特征使得解释性行政法规在行政规制中产生了积极的功效。
　　（一）完善法律法规
　　行政机关在执行法律时，必须对法律进行解释。如果这种解释不限于只适用于某一特定案件，而是对其他相同的案件或以后发生的相同的案件也适用时，就可以制定解释性的行政法规。在美国，解释性行政法规不限于解释法律的意义，还包括行政机关在没有法律授权时所做出的其他规定。这种情况出现在行政机关执行法律时，遇到某些问题必须回答，而这种回答在法律中找不到指示，法律也没有授予行政机关作出补充规定的权力，行政机关在这种情况下做出的规定是解释性行政法规。解释性行政法规对法律、法规以及政策作出解释，发挥出行政法规对于行政规制的积极的能动作用。完善法律法规，补充法律法规的遗漏，便于当事人理解法律法规政策，对于条款、项目、标准有更清楚的认识，便于行政活动的展开。是行政公开的一种重要形式。