1.合同目的与行政机关的行政管理职能是否契合
　　按照通说，两类合同在合同目的方面的区别在于：行政合同的目的是实现行政管理的职能和目标、维护和增进公共利益，相应地，行政合同就是行政机关实施行政管理即执行公务以实现前述目的的方式；民事合同的目的则是实现当事人各自的私法意义上的经济利益，相应地，民事合同就是当事人双方遵循市场规律进行交易的方式，而非一方执行公务的方式或者结果。
　　因此，在适用“合同目的”的标准辨识一份具体的合同是否构成行政合同时，首先就要准确把握作为当事人一方的行政机关的行政管理职能，弄清其职责所赋予其要实现的目标即公共利益是什么，对比其在所签合同中要实现的利益，与其法定职责所赋予实现的公共利益是否一致，继而才能进一步确定其所签合同的性质。
　　据国务院颁布的《城市道路管理条例》（1996年10月施行）第二条即“本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施”，第六条第三款即“县级以上城市人民政府市政工程行政主管部门主管本行政区域内的城市道路管理工作”等规定；《青岛市市政工程设施管理办法》（1994年10月修订）第三条第一款即“本办法所称市政工程设施是指：……（二）城市桥涵：桥梁（含立体交叉桥、人行天桥等）、过街地下通道、涵洞、隧道等……”，第四条即“市市政工程行政管理部门是人民政府对全市市政工程设施实行统一监督管理的主管机关”，第九条第一款即“市政工程行政管理部门要加强对城市道路、桥涵的管理，保持其完好状态”，第二十七条第一款即“城市道路、桥涵由市政养护单位负责养护、维修”等规定。可以得出，涉案的三个地下人行通道属于市政工程设施，市政工程养护管理处作为市政府对此项工作的主管部门，其职能是监督管理、养护、维修，目标是保持市政工程设施的完好状态。从其法定职责范围看，市政工程行政管理部门没有处分和经营职能。
　　再将涉案协议内容与工程养护处的法定职责相对比，可以发现，协议的名称为“地下人行通道经营权转让协议书”、约定了30年转让期限且一次性收取一定数额的转让费、同意程某在通道内开设商场，协议中出现了“租用期间”的表述等。这说明，涉案的协议是以转让和经营为内容，这与前述某市政工程养护管理处对市政工程设施监督管理、养护、维修的法定职能相去甚远，因而，可以初步得出结论：所签协议不是该管理处为了实现自身的行政管理职能的行为。
　　众所周知，地下人行通道的固有用途就是满足人行需要这一常识，而该管理处通过协议同意程某在通道内开设商场经营，并不是为了实现其法定的保持市政工程设施完好状态的目标，而是通过该通道的有偿使用而达到盘活国有资产的目标。这一目的显然不在市政工程养护管理处监督管理、养护、维修的法定职责范围之内。因此，涉案协议体现的是私法意义上的经济利益，某市政工程养护管理处的签约行为完全是市场平台上的、行政管理职能外的民事处分和经营行为。涉案协议名为经营权转让实为地下人行通道空间的租赁——由于涉案通道并非可以经营的场所，在与程某签约前，某市政工程养护管理处在此也没有建设可供经营的设施，而通过协议就是要将空置的通道有偿交付给程某自办手续、自添设施开办商场用于商业经营，因此协议虽然冠以“经营权转让”的名义，实际无经营权可供转让即该标的物根本就不存在，真正存在的就是通道本身即协议标的物为通道的空间。据此，双方之间通过协议建立的关系实质是，将通道空间30年的使用权出租给程某用于经营的租赁合同法律关系。涉案协议真正的属性，是民事合同而非行政合同。
　　2.行政机关是否享有并实际行使了“对合同履行的决定权”
　　从理论上讲，两类合同在对合同履行决定权方面的区别在于：作为当事人一方的行政机关，对合同的履行是否享有行政优先权，即是否享有单方变更合同内容和解除合同的权利，且该权利的享有不以合同中是否有约定为前提。因此，在适用“对合同履行的决定权”的标准辨识一份具体的合同是否构成行政合同时，尽管有不受合同是否有约定为前提的说法，但是合同是如何约定的，仍然应是首先要关注的方面。至于不受合同是否有约定为前提问题，最关键的就是要看合同履行过程中，作为当事人一方的行政机关是如何作为的，具体而言就是其是按照合同作为的还是撇开合同依职权作为的？
　　首先，从涉案协议本身来看，某市政工程养护管理处并不享有行政优先权。协议第三条第二款“甲方（即某市政工程养护管理处）责任”中第2项即“在合同有效期内，除遇城市规划建设和国家政策及政府指令等不可抗拒因素外，不得随意解除协议”、第四条第一款第2项即“甲、乙（即程某）双方均不得随意提前解除合同，任何一方违约，应承担由此给双方造成的直接经济损失”。根据前述内容，可以看出，某市政工程养护管理处非但不享有单方解除合同的权利，相反还对其解除权进行了严格的限制，即除明确约定的城市规划建设和国家政策及政府指令等不可抗拒的因素外，其“不得随意”解除。细细衡量，在对协议履行的决定权方面，非但其不享有行政优先权，甚至其在这方面的权利还低于程某。
　　其次，从涉案协议履行的过程看，某市政工程养护管理处也未实际行使过行政优益权。庭审查证的事实显示，涉案三份协议签订后，某市政工程养护管理处从未依职权单方提出过变更、废止协议的主张，亦未发生过依职权干预协议履行的其他情况。至于2007年其与接手管理的某区城建局联合向程某发出的终止协议通知，其内容也是以政府要求清理的指令为由，引用涉案协议解除合同的不可抗力条款而发出，因此该通知并非某市政工程养护管理处和某区城建局在依法行使行政管理职权，实际行使的正是涉案协议赋予的民事解除权而非行政优先权。