三、依法行政：村委会行为的定性和规范

　　村委会是村民自治的公共组织，但是它得到了法律、法规授权，并在法律、法规授权范围内，行使行政管理职权和办理公共事务和公益事业。村委会以自己的名义行使法律、法规所授予的行政职权，针对特定的村民，就特定的具体事项，做出影响村民权利义务的行为，完全符合具体行政行为特征。正如，村委会在参与计划生育、户籍管理、税费征收等公共事务的管理活动中，依照法律、法规的规定以自己的名义行使其法定的职权，履行其公共职责的行为，不应认定为民事行为，所引起的法律关系不是平等主体之间的民事法律关系。此时的村委会与村民在主体地位上是不对等的，具有隶属性，且意思表示具有单方性，同时不以村民的意思表示为决定效力的依据，二者之间实际上是一种管理与被管理的关系，进而形成了行政法上的权力义务关系。因此，完全可以把村委会管理公共事务和公益事业的行为，定性为一种行政行为。

　　完成了对村委会运用行政职权，管理公共事务的行为是一种行政行为的定性后，依照行政法治中依法行政的要求，所有行政行为都必须受到法律、法规的规范和监督。目前，我国出台的《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等相关法律、法规都能有效的规范村委会的行政行为；然而在行政行为的监督方面，却因为村委会的行政诉讼主体不能确立而影响着法律对行政行为规范的效果。《行政诉讼法》第一条就开宗明义，“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”说明了行政诉讼法具有司法监督行政行为的本质。行政诉讼独有的特点是对具体行政行为进行合法性审查，监督村委会在宪法和法律、法规范围内的活动，规范村委会行政权力的运行，使得村委会的行政行为在实体上和程序上做到合法、正当，避免以“自治”的名义而为所欲为。司法审查的介入，使得违反实体法或程序法的具体行政行为被撤销，村民的合法权利依法得到救济。因此，要实现依法行政，必须确立村委会行政诉讼的被告资格。

　　四、权责统一：村委会行政诉讼被告资格的确立

　　十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，赋予土地承包经营权，抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，保障农民公平分享土地增值收益；要求完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。村委会作为乡村的治理机构，所面对的农村工作越来越复杂，包括全面落实国家三农政策、协调各方利益、提供全面农村公共服务。公共职能的增多也带来了权力的膨胀，掌控的公共资源越来越多，使得权力寻租现象频发；随着城市化的推进，农村大量的非耕地、宅基地流转为工业用地和商业用地，土地资源的升值带来了巨大利益，乡村公共财政日益膨胀，村委会腐败案件也剧增，这就迫切需要法律制度的约束和监督。同时，因土地纠纷、环境污染、集体资产处置等问题诱发各种矛盾冲突也日趋增多，这些矛盾冲突与村民的知情权、参与权、表达权、监督权不落实，利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制不落实有着密切关联。总之，由于法律制度的不完善、监督体系的不健全，导致乡村公共资源和公共财政很有可能成为村委会谋取利益的工具和村干部争相蚕食的大餐，加之行政诉讼法对村委会行使行政权的司法监督上存在盲区，村民合法权益得不到法律保障，使得村民与村委会的矛盾日益加深。
　　村委会享有法律、法规授权的行政职权，并运用职权做出具体行政行为来管理村级公共事务和公益事业。从权责统一的角度来看，如果村委会违法行使职权的行为，侵犯村民的权利，必然应当承担相应的责任。然而，目前的现状是，一方面村委会作为授权的行政主体，其享有的行政权力正在逐渐扩大；另一方面，虽然《村委会组织法》有“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”的规定，但是由于村民受教育程度的限制以及权利意识和法律意识的淡薄，村民对村委行为的监督效果十分不理想。诚然，媒体监督发挥了一定作用，但仅有媒体来对村委会进行监督是不够的，媒体监督永远只能是辅助性的监督。行政法治是依法治国的体现，依法治国就应该将司法监督作为解决一切纠纷的最终途径，因此，将村委会侵犯村民权利的行为纳入到行政诉讼司法监督的范围十分必要。确立了村委会行政诉讼被告资格，村委会理所应当地成为行政法的调整的主体，村委会履行公共管理职能的活动由行政法来规制；当村民的合法权益被村委会侵害时，村民可以以村委会为被告提起行政诉讼，通过行政诉讼来获得救济。综上所述，确立村委会行政诉讼被告资格，能够起到规范、监督村委会行政行为的效果，能够为村民提供有效的司法救济，进而，使得在村委会这一行政主体实现权责统一。

　　五、总结

　　当前，在构建法治政府的背景下，强调行政法治，村委会作为法律、法规授权的行政主体，管理村级公共事务和公益事业，必须在法律、法规授权的范围内，依法行使行政职权，所作出的行政行为必须接受法律、法规的规范和监督。同时，在实施行政行为的过程中，难免与村民发生行政争议，事实上，实践中与村委会有关的行政纠纷逐年增多。行政诉讼制度是保障最广大人民群众利益最有效、最直接的法律制度之一，是实现行政法治的基础，是维护社会和谐稳定的重要手段。因此，在修订我国《行政诉讼法》时，应明确将村委会管理公共事务和公益事业的行政行为纳入司法审查的范围，这样做，既能保护村民的合法权益，实现行政法治，又能促进行政诉讼的发展。