论文摘要 城市规划作为一项具有极高社会关联度的实践活动，与公众利益息息相关。而在我国的城市规划过程中，公共参与失效成为了普遍存在的现象。本文对我国城市规划中公众“象征性参与”的原因进行剖析，主要有法律法规、保障机制、公众本身等几个方面，在分析有效参与的制度条件的基础上，针对参与失效的原因，提出提高我国城市规划中公众参与有效性的路径。

　　论文关键词 城市规划 公众参与 有效性 象征性参与

　　所谓参与（Participation），对于个人而言，就是面对影响人们日常生活的决策和行为，他们能够参与到决策当中，在其中能够发挥一定作用，并影响决策的最终制订；而对公共机构来说，参与就是在公开以及透明的方式中，所有民众的意见得到倾听和考虑，政府与公众的意见达到一致。公众参与强调意见被倾听以及采纳，强调参与信息的公开、参与过程的透明，强调政府与公众达成意见的一致。

　　一、我国城市规划中公众参与失效的原因

　　（一）公众参与的有效性缺乏法律保障
　　新的《城乡规划法》第二十六条规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见，公示时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。随着新《城乡规划法》的实施，公众参与城市规划有了一定的“名分”，但是法律规定的公众参与只是在规划审批前进行，而并未提及在规划编制之前是否要有公众参与。另外，公众参与的途径、参与的程度、参与的范围、参与主体如何确定以及参与有效性如何保证等问题也没有提及，而这些却是公众实现有效参与的关键内容。公众参与的合法性虽然得到了法律的规定，但是参与的有效性仍然缺乏法律的保障。
　　（二）公众参与“搭便车”现象严重
　　即使在涉及公共利益的规划面前，大部分公众在参与之前都会做一个“成本-收益”分析，即参与所要投入的成本是否小于自己所获得的收益。如获取规划信息所要耗费的时间、精力、金钱等，这些都是公众参与所要花费的成本，而由于各种原因，公众参与的效果却不能得到保证。在公众面前，每个个体只是微小的一部分，即使有小部分个体不参与，也不会影响最终的决策结果，而且依然能享受到其他人参与所带来的好处。在理性分析这些因素之后，个体就会选择通过不参与来降低成本甚至是零成本，而享受与其他人一样的服务。如果人人都在参与之前都进行理性分析，那么就会导致整体的不理性：参与人员的减少导致参与力量的薄弱，公众参与到最后也不了了之。这种公众参与“搭便车”现象普遍存在，严重制约公众参与的有效性。
　　（三）公众参与主体范围窄
　　1.缺少利益相关者的参与
　　城市规划的利益相关者可分为利益直接相关者和间接相关者，城市规划作为一个高度社会关联性的实践活动，在规划过程中会涉及很多人的利益，有些是小部分人的利益，如土地征用、街道拆迁等；有些则涉及社会集体的利益，如文物的破坏、影响城市交通、城市绿化等。缺少利益相关者参与其中的城市规划，不仅影响规划方案的合理性，还会对方案的实施造成很大阻碍。
　　2.以专家的意见取代公众的意见
　　公众参与需要兼顾专家和公众两者的意见，但是，政府在城市规划中往往偏向于听取专家的意见。造成这种现象的原因有很多：一方面，政府过于注重城市规划的效率，而忽视了公平。公众参与是需要时间和金钱的，它是一种防止决策失误长远效率的机制投入。但是，很多政府官员根本不愿意花大量的时间和精力来做公众参与，因此，一些公众参与的程序在实际操作过程中变了味，大多沦为政府安抚公众的权宜之计或是一种点缀善政的工具。另一方面，城市规划是一个高度专业化的过程，普通公众由于缺乏相应的专业知识，往往缺乏参与的热情。政府官员为了城市规划的高效率，就通常以专家参与取代公众参与，以专家的意见代替公众的意见。然而，专家参与并不能取代公众参与，专家的理念与公众的利益是两个不同层次的东西，专家着眼于城市规划方案的技术支撑，而公众则关注城市规划所造成的直接的或间接的经济利益或社会影响。
　　（四） 公众参与手段较为单一
　　我国公众参与方式较为单一，创新能力不足，已经运用的参与方式，大多是“象征性的参与”、“假参与”。如规划制定前，主要是走访群众，开展座谈、咨询等；规划制定中，主要是专家咨询、设计招标、听证会等；规划审批中，主要是政界精英、人大审批；规划制定后，主要是宣传、公示、展览等。公众参与座谈会、听证会是我国应用得最多的参与手段，但是由于执行不到位、参与主体范围窄等原因，使得大部分公众意见无法得到表达。
　　（五） 公众参与权利保障机制不健全
　　1.信息公开机制不健全
　　长期以来，我国城市规划一般限于专家、开发商、政府有关部门官员等群体形成的一个小圈子当中，普通公众获取信息的渠道主要来自于政府信息的公开。然而，由于政府信息公开机制不健全，有关城市规划的信息无法及时地进行传递，公众无法及时、全面地获取相关的信息，导致许多与规划有关的利益相关者或对规划方案感兴趣的公众无法及时、充分地参与其中。许多公众对规划的具体内容、是否要参与规划、参与的具体方式与渠道等方面的信息一知半解，甚至由于信息的不透明、不充分而失去了参与的最佳时机。在规划方案征求意见阶段，需要公众对规划方案的合理性提出意见和建议，但是由于信息公开机制的不健全，很多公众前期对规划方案了解不多甚至没有了解，在参与的时候也无法针对方案的合理性提出有建设性的意见，有些公众甚至意识不到参与与自身利益的相关性。信息公开机制的不健全，使得公众的参与也只是做做样子的形式。

　　2.信息反馈机制不健全
　　公众参与应该是一个双向沟通的过程，即政府提供信息让公众参与其中，参与之后，对公众意见是否采纳以及未被采纳的原因进行公示，形成“参与—反馈—再参与”的良性循环。然而，我国城市规划中的公众参与尚未形成这种良性循环，公众参与之后，公众无法获知自己的意见是否被政府采纳、被采纳的程度以及意见未被采纳的原因。缺乏信息及时有效的反馈，久而久之，公众就会失去参与的热情，政府的公信力也会下降。
　　3.公众参与监督机制不健全
　　在城市规划的过程中，政府是公共利益的代表者，其主要使命是保障公共利益不受侵害。然而，面对巨大的利益诱惑，政府也不完全是理性的，也有非理性的时候。作为有限理性的政府，在城市规划过程中，政府寻租现象时有发生，严重损害了社会公众的利益。在公众参与城市规划过程中，没有一套完善的监督机制来监督政府和开发商的行为，在规划方案编制阶段，对政府如何处理公众意见、如何选择开发商、如何做出最终决策等没有严格的监督机制进行监督，公众参与监督的机制也尚未建立。