简论内部行政行为的可诉性辨析
作者:佚名; 更新时间:2014-12-01


  论文摘要 内部行政行为不可诉本是法学界的共识,然而,许多内部行政行为超越法律范畴,设定权利义务,有必要将其纳入司法审查范围。本文从内部行政为的基本概念出发,以最高人民法院司法实践为研究对象,提出外化的、成熟的、对相对人权利义务可能产生实际影响内部行政行为是可诉的。

  论文关键词 可诉 不可诉 内部行政行为

  内部行政行为,是相对于外部行政行为而言的行政法学概念,是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律效力而对外不直接产生法律效力的行政行为,因而内部行政行为对行政机关内部组成人员的权利和义务有重大的影响。依照我国现行行政诉讼法律法规,内部行政行为一般是不可诉的,也就是说,内部行政行为产生的纠纷只能通过行政机制解决,没有进入司法审查的范畴。对此,法学理论界、司法界争议不断,争议的焦点在于如何界定内部行政行为,是否全部的内部行政行为都不可诉,那么内部行政行为侵犯公民、法人和其他组织合法权益时该如何救济呢?基于此,撰文略述之。

  一、内部行政行为的基本基本界定

  行政法学界以行政行为的作用对象为标准,将行政行为区分为内部行政行为与外部行政行为。我国法律、行政法规并未直接规定二者的定义、内涵、外延。但是内部行政行为作为行政机关重要表达方式却大量存在,认识、了解、掌握内部行政行为的基本属性,是做好行政工作,应对行政纠纷的重要前提。
  (一)内部行政行为的特征
  内部行政行为与外部行政行为而言,有着自己的特点:第一,内部行政行为具有内部性。内部行政行为的作出通常是基于人事上或者工作上的隶属关系,行为指向的对象属于本机关的内部人员,行政机关行使的是对内的管理权利,甚少涉及对外的公共行政权力;从行为内容看,内部行政行为是依据行政隶属关系或行政职务关系所作的行政权力性行为,这种行为的法律依据是组织法,内容都是关于内部组织关系、隶属关系、人事关系等方面的,而外部行政行为的法律依据是调整社会管理某一方面的法律、法规,内容都是有关社会公共事务管理关系方面的;从法律效果看,内部行政行为通常对行政机关内部人员的权益产生直接的影响,不同于行政机关的财务管理、对文书档案的接收、整理、保管等事实行为。第二,行为主体具有公权力性、单一性。内部行政行为的主体通常是行政机关,由于扩张的行政权的需要,外部行政行为的主体通常还包括法律、法规授权机关和受行政机关委托的组织或个人。这是内、外部行政行为的主体划分标准不同所致。外部行政行为的主体以权力来源不同为依据划分为行政机关、被授权机关和受委托机关、组织或个人。内部行政行为的主体以隶属关系为划分依据,所以只有上下级行政机关,无被授权机关和受委托机关(或组织)。因此被授权机关和受委托机关(或组织)不是内部行政行为的主体,它们与其工作人员之间的关系不是基于行政职务所形成的内部行政法律关系。比如,对公务员的奖惩、任免等人事管理属于国家行政机关依法行使行政权的范畴,排除了公民、个人和一般社会组织行使该权力的可能。第三,内部行政行为具有约束性。对行政机关的工作人员来说,内部行政行为含有决定和约束的效力,公务员有遵从的义务,内部权力的行使是行政机关的单方行为,做出任免、考核等决定,无需征得相对人的同意,不存在平等主体之间相互协商的可能。第四,内部行政行为具有重大影响性。比如关于人事管理方面的行为的实施足以改变公务员的法律地位,对公务员的财产、名誉及将来的事业和发展将产生巨大的影响,薪金分配行为、退休金给付行为、津贴调整行为等,直接影响着公务员的财产权益;公务员任职资格的初次评定行为、辞退公务员行为等,直接关系到宪法规定的公民劳动权利的保障。
  (二)内部行政行政行为的表现形式
  内部行政行为作为行政机关内部对本机关工作人员或者特定事项的处理意见,信捷职称论文写作发表网,根据其发文文体,将内部行政行为的表现形式区分为通知行为、答复行为、批复行为、会议纪要行为、行政指示行为等,但是这些行为并非都是内部行政行为,具体还需要对其内容进行审查区分。

  二、内部行政行为的不可诉现状分析

  针对内部行政行为,我国行政诉讼法律体系以不可诉为原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第三款规定:“人民法院不受理公民 法人或者其他组织对行政机关工作的奖惩、任免等决定不服而提起的诉讼”,《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四条规定:“行政诉讼法第十二条第(三)项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩任免等决定’,是指行政机关做出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第(六)项规定:“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼受案范围。这些规定将内部行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外。产生这种状况的原因,大致包括以下几点:首先,从历史源流来看,我国为大陆法系,当时的立法受到德日特别权力理论的影响,认为内部行政行为是属于行政机关建设的问题,故而不被纳入诉讼的范围。其次,目前人民法院无法胜任既审查外部具体行政行为,又审查内部具体行政行为合法性的任务主要是由于我国行政诉讼制度建立时间不长,行政审判力量及经验不足,人民法院能够有充足的时间将外部行政行为审理好,已经很不容易了,没有更多的精力来审理内部行政行为。
  但是值得警惕的是,许多法院以上述规定不加区分的适用,将全部的内部行政行为排除在行政诉讼受理范围之外,只要形式上符合内部行政行为的外在表现,如批复、答复、会议纪要等,就不予立案。这实质上将上述法条作了扩大解释,上述法条仅仅就“行政机关工作的奖惩、任免等决定”和“对权利义务不产生实际影响”作为诉讼审查内容,但现实中却扩大到对公民、法人或其他组织的实际权利义务影响巨大的内部行政行为。若不将这些内部行政行为纳入司法审查的范围,公民、法人或者其他组织的权利将得不到法治的保护,也不符合“有权利必有救济”的法治思想。我们有必要对内部行政行为加以区分,纳入司法审查范畴。

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